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摘 要应对当前国际旅游岛建设的热潮，公共服务型政府的建设或可成为一个切入点，以此推进社会管理体制的创新，给海南国际旅游岛建设开辟一个新视野。从这个角度出发，政府不能仅将眼光局限于产业结构的调整、金融产品的引进、国际知名度的提高等立竿见影、收效显著的问题，而应跳出短期看长期，从自身改革、体制创新入手，探寻增强其社会服务能力的心途径，搭建海南社会管理的互动网络，从而激发各方力量的参与热情，共同为国际旅游岛建设锦上添花。
关键词服务型政府 社会管理体制 创新
海南自1988年建省办中国最大的经济特区已有20多个年头，在这段关乎发展关键的特区发展历程中，海南秉承“先行先试”的原则，全方位地改革地方行政管理体制，率先建立起“小政府大社会”体制模式，取得了丰硕的成果，成为其他省份学习取经的楷模。2010年初，国务院发布《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，海南再一次迎来了社会管理体制转变的良机。
一、“社会管理体制”的基本内涵
建设公共服务型政府是海南社会、经济发展及社会管理体制创新的必然要求，同时也是应对海南现存问题的需要。要建设公共服务型政府我们必须了解它的内在要求，否则便不可能把这项工作做好。
众所周知，改革开放以来，社会主义现代化建设给我们带来了翻天覆地的变化，但整个社会也出现了众多不和谐的因素，出现了人与人之间、人与社会之间、人与自然之间的不和谐，出现了不同社会阶层和利益群体之间在利益分配上的不和谐，出现了城市与农村之间、发达地区和贫穷地区之间、东西部地区在经济发展和收入分配上的不和谐，而我们的理论研究、应对却没有及时跟上，在这种大环境下，我们的政府职能便与“社会管理”、“经济调节”、“市场监管”、“公共服务”等画上了等号1，无法区划出哪些事务应以政府为主体，对有关社会事务进行规范和制约，哪些事务应以社会为中心，即企业、社会组织和公民，依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为。
随着经济社会的发展及各门学科的成长，所谓的社会管理体制，尽管在学界仍有争鸣，但以下基本是可以达成共识的，“社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量”；2 “国家为了维护社会秩序而用以规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的一系列制度和机制”，与此相对应的内容包括了社团管理体制、社会保障体制、社会治安体制、社会应急体制、社会服务体制、社区管理体制和社会工作体制3；谢庆奎则指出：“社会管理体制就是指社会管理的组织结构、功能作用及其相互关系”4。从这些相关的论述我们不难看出，第一，社会管理实是中国各级地方政府的重大职责，中国社会管理的一个特色就是政府主导；第二，社会管理的主体应是多元的，虽然政府在其中发挥着主导作用，但是不能、不应，同时也无法替代社会组織以及公民个人的作用；第三，社会管理以社会秩序的维系、和谐为根本目标，政府从传统功能中走出来，建立为其它管理主体服务的新模式、新途径这个任务便提上日程。
二、“公共服务型政府建设”是“社会管理体制创新”的应有之义
传统社会，政府对社会主要实行威权式和官僚制统治，希望对社会进行全面控制，但实际控制能力有限，基层社会事务更多的是依靠熟人和家族来处理的。工业革命以后，大量的农村人口进入城市，传统的社会救助体系和社会治理模式解体，给政府提供了全面介入社会事务管理的机会，扮演了“全能政府”的角色。上世纪 60 年代后期，“全能政府”的局限性日益明显，出现了向社会分权的趋势。
在过去的几十年里，我国政府扮演的角色还带有深刻的计划经济烙印，其重要特征就是是“单位管理”，社会成员都从属于某一个社会单位，政府再通过单位制来实现社会的整合。随着计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨，单位制逐步解体，“单位人”转变为“社会人”、“个体人”，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，以“单位人”为特征的政府主导型社会管理体制的弊端日益暴露出来，只行使“管理”职能的政府逐渐不能适应形势的需要：对它的改革，缩小其管理权限、增强其服务功能，或者说以政府为主体，推进社会管理体制创新，建立起多元治理主体之间的网络架构，——建立起政府、市场和第三部门“联动的社会结构和整合机制”，5使公民“在政府开放的有限公共事务空间中，积极参与治理，以争得与政府对话的权利，从而推动政府转型并进而推进国家与公民社会边界的重构”。6由此，以公共服务为目标的政府职能的转变、创新便呼之欲出。
三、海南建设“公共服务型政府”的着力点
建省之初，海南就被赋予了“全国最优惠的开放政策和改革试验权”，在许多重大改革中开始了“先行先试”，如海南率先进行省级机构改革试验，实行省直管市县体制，进行事权下放和干部人事制度等方面的配套改革，探索实行“小政府、大社会”管理模式；第一个尝试公务车购置及运行费改革；比全国提前一年取消了农业税；着力推进国有企业改革、国有资产管理体制改革、农村改革、农垦改革、行政管理体制改革等五项重点改革等；这些举措无不为为国家和其他省份的相应改革提供了宝贵经验。然而，目前海南社会管理法规制度不健全以致管理成本高效率低、民间组织发育不良以致公众参与渠道不多不畅、政府部门职责不清以致社会事业和社会自治力量行政化发展等问题也都是客观存在的，并且也是不容忽视的，这离理想的社会管理体制——“一个完善的能够凝聚各方社会力量的管理主体结构，形成‘党委领导、政府负责、社会协同、公众参与’的合理格局；一套完整的能够规制社会生活领域的制度体系；一批能够有效地协调各方利益、整合社会关系、协同社会行动的运作机制”还相去甚远。7抓住国际旅游岛建设的契机，将政府工作的着力点向以下方向调整，才能摸索出社会管理体制成功新范例： （一）社会管理科技化 进入信息化时代以后，社会事业科学技术基础设施的重要性日渐凸显，建设公共服务型政府，首先就是要加强电子政府的建设和政府网络系统建设，这是为社会管理提供信息支撑、加强政府政务公开、促进政府与公众对话协商的有效手段。海南电子政府建设也已进行一段时间，但总给人非常空洞的感觉，政府网站的页面不但实际内容较少，而且总是很长时间都不更新，起不到推行电子政府所应该取到的效果。构建“数字海南”、“电子政务”，并且尽快投入使用，形成全面覆盖、动态跟踪、联通共享、功能齐全的社会管理综合信息系统，“全岛一个大城市”的机制创新才有实现可能。
（二）社会管理分权化 建省伊始，改革、调整原有的海南行政区和自治州两大系统、两套班子，权力分化和下放成为工作重点，海南省政府先后分化出18个经济管理部门和行政性公司，它们不再行使管理职能；率先在全国构建大部制，使“大人事”、“大交通”、“大国土”等部门拥有更多的自助决策权。按照《行政许可法》要求，政府逐渐由“全能”走向“有限”，凡是市场能够解决的问题由市场解决；市场难以解决的通过规范、公正的中介机构自律能够解决的，由中介自律解决；市场、中介解决不了，需要政府出面解决的问题，政府也只是启用事后监督而不是事前监督。
（三）社会管理民主化 政府在社会管理中，应注重倾听不同社会阶层的利益诉求，增强公共决策的开放性、回应性、协商性，将社会政策的制定和公共事务的决定建立在公共选择的基础上，以满足公众各方面的公共需求，争取获得不同社会阶层共同的认可和接纳。如国际旅游岛中长期发展需要教育水平的跟进，需要高素质人口、一流人文环境的软环境，而事实是当前海南高中教育毛入学率为不足65%，高职高专院校中“双师型”教师仅占专任教师的五分之一；民办学校在校学生数仅占学生总数的20%左右。在这样的背景下，允许外资以独资、合资和合作的方式参与职业教育和高等教育领域，这属于政府宏观管理方面，至于允许哪些外资进入、选址在哪里办学、具体的合作方式等，则应该由市场决策、市民听证决策等多种渠道解决。
（四）社会管理市场化 本着“放开一大片，限制一小部分”的原则，政府逐渐向“掌舵”角色過度，“划桨”任务则交给社会服务机构市场化运作，如服务于国家挺近南海和能源战略要求时，明确“西、中、南沙海域管理权”由政府“掌舵”，规划洋浦和海口为国家石油战略储备基地也应由政府“掌舵”，而把海南建成立足华南、面向东南亚的航运枢纽、物流中心和出口加工基地等，则可以采取签约外包、特许经营、代用券、混合策略、代理机构等各种形势去“划桨”，但这并不意味着一放了之，而是也得有法律、行政的手段限制住其中的不良政治企图、不良社会影响等。
（五）社会管理社区化 国际旅游岛的发展定位是形成以旅游业为龙头、现代服务业为主导的特色经济结构。2009年，海南服务业比重为45%，虽比全国高出2个百分点，但比北京、上海分别低12个百分点和25个百分点，与香港、佛罗里达、巴黎等世界旅游地区相比差距更大。海南服务业发展要达到全国领先水平，必须闯出新的路子。借鉴发达国家把社会公共事务的所有权和管理权更多地交给社区，将公共组织的决策、资源和任务等实质性控制权转移给社区的这一思路，培养一批社区工作者，积极推进城乡社区的基层社会管理体制改革，既给服务行业提供了更多的就业机会，也给政府的社会管理职能卸掉了一副重担，同时城乡居民通过社区进行自我管理、自我服务会来得更高效一些。
（六）社会管理高效化 把海南建成国际购物中心、全国第一个环保特区、全国人民的菜篮子基地等宏图的实现，无不要求加强政府自身建设，切实提高公共服务效率。深化行政审批制度改革、把政府各项行政行为纳入法制化轨道、继续加强政务公开等工作作风需要继续坚持，同时还要建立一套符合省情的科学、合理绩效评估体系，其指导思想应包含：发展与秩序兼顾，效率与公平兼顾，服务产出与社会满意度兼顾，当前显性政绩与未来发展潜力兼顾，量的指标和质的指标兼顾。要形成各个评估主体功能互补、相互制约的绩效评估体系，内部评估与外部评估并举，政府自身的评估与党的评估、人大的评估、社会专业机构的评估相结合，弥补政府内部评估的片面性，还要重视绩效评估中的公民参与。实践证明，绩效评估能促进政府服务能力的提高。
（七）社会管理廉洁化 国际旅游岛建设对外要鼓励发展国际通行的旅游体育娱乐项目，积极拓展休闲体育产业，引进帆船、沙排、高尔夫、赛艇等重大国际赛事落户海南甚至会探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票；还要搭建服务于国际旅游岛的融资平台，适应人民币国际化趋势，完善外汇支付结算环境，如发行面向中外游客的“海南国际旅游岛”信用卡，加快发展农业保险、旅游保险，组建旅游投资控股公司，搭建互联共享的海南征信服务平台，对内则应把富民作为根本目标，着力改善民生，国际旅游岛也应成为岛内常住居民扩大就业，提高收入和生活质量、改善民生的重要平台，这是实现海南可持续发展的动力所在。无论是对外还是对内，政府应维系整个社会公正公平的发展都是个大前提。作为整个社会的管理者，政府在所有利益主体面前应该保持廉洁， 从宏观上来说就是切断行政机关实施行政许可与其自身的利益关系，与民争利，损害多数群众利益的政策不出台，从微观上来说就是少数以“官员角色”自居，官气十足、脱离人民群众的公务员需要转变工作理念。有了利益中立、以民为本的制度空间，才会从根本上使服务型政府的形象为之一新。
参考文献：
1.海南省社会科学联合会研究资助项目（HNSK11_15）
2.刘瑞，社会发展的宏观管理[M]：中国物价出版社，1998， 32页。
3.陈振明，政府社会管理职能的概念辨析，“政府社会管理”课题的研究报告之一[J]：东南学术.2005 年第 4 期。
4.俞可平，“推进社会管理体制的改革创新”：《学习时报》，2007（4），23页。
5.谢庆奎，“和谐社会与社会管理体制改革”：《北京行政学院学报》，2006（2） 12‐16页。
6.郑杭生，“总论：社会学视野中的社会建设与社会管理”，：《中国社会发展研究报告 2006》，中国人民大学出版社，2‐3页。
7.郁建兴、周俊，“公共事务治理中的公民社会”：《二十一世纪》，2008年第2期，100‐107页
8.丁元竹，完善社会管理体制的三个基本环节[J]：《中国社会保障》2006年第12期。
关键词服务型政府 社会管理体制 创新
海南自1988年建省办中国最大的经济特区已有20多个年头，在这段关乎发展关键的特区发展历程中，海南秉承“先行先试”的原则，全方位地改革地方行政管理体制，率先建立起“小政府大社会”体制模式，取得了丰硕的成果，成为其他省份学习取经的楷模。2010年初，国务院发布《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，海南再一次迎来了社会管理体制转变的良机。
一、“社会管理体制”的基本内涵
建设公共服务型政府是海南社会、经济发展及社会管理体制创新的必然要求，同时也是应对海南现存问题的需要。要建设公共服务型政府我们必须了解它的内在要求，否则便不可能把这项工作做好。
众所周知，改革开放以来，社会主义现代化建设给我们带来了翻天覆地的变化，但整个社会也出现了众多不和谐的因素，出现了人与人之间、人与社会之间、人与自然之间的不和谐，出现了不同社会阶层和利益群体之间在利益分配上的不和谐，出现了城市与农村之间、发达地区和贫穷地区之间、东西部地区在经济发展和收入分配上的不和谐，而我们的理论研究、应对却没有及时跟上，在这种大环境下，我们的政府职能便与“社会管理”、“经济调节”、“市场监管”、“公共服务”等画上了等号1，无法区划出哪些事务应以政府为主体，对有关社会事务进行规范和制约，哪些事务应以社会为中心，即企业、社会组织和公民，依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为。
随着经济社会的发展及各门学科的成长，所谓的社会管理体制，尽管在学界仍有争鸣，但以下基本是可以达成共识的，“社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量”；2 “国家为了维护社会秩序而用以规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的一系列制度和机制”，与此相对应的内容包括了社团管理体制、社会保障体制、社会治安体制、社会应急体制、社会服务体制、社区管理体制和社会工作体制3；谢庆奎则指出：“社会管理体制就是指社会管理的组织结构、功能作用及其相互关系”4。从这些相关的论述我们不难看出，第一，社会管理实是中国各级地方政府的重大职责，中国社会管理的一个特色就是政府主导；第二，社会管理的主体应是多元的，虽然政府在其中发挥着主导作用，但是不能、不应，同时也无法替代社会组織以及公民个人的作用；第三，社会管理以社会秩序的维系、和谐为根本目标，政府从传统功能中走出来，建立为其它管理主体服务的新模式、新途径这个任务便提上日程。
二、“公共服务型政府建设”是“社会管理体制创新”的应有之义
传统社会，政府对社会主要实行威权式和官僚制统治，希望对社会进行全面控制，但实际控制能力有限，基层社会事务更多的是依靠熟人和家族来处理的。工业革命以后，大量的农村人口进入城市，传统的社会救助体系和社会治理模式解体，给政府提供了全面介入社会事务管理的机会，扮演了“全能政府”的角色。上世纪 60 年代后期，“全能政府”的局限性日益明显，出现了向社会分权的趋势。
在过去的几十年里，我国政府扮演的角色还带有深刻的计划经济烙印，其重要特征就是是“单位管理”，社会成员都从属于某一个社会单位，政府再通过单位制来实现社会的整合。随着计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨，单位制逐步解体，“单位人”转变为“社会人”、“个体人”，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，以“单位人”为特征的政府主导型社会管理体制的弊端日益暴露出来，只行使“管理”职能的政府逐渐不能适应形势的需要：对它的改革，缩小其管理权限、增强其服务功能，或者说以政府为主体，推进社会管理体制创新，建立起多元治理主体之间的网络架构，——建立起政府、市场和第三部门“联动的社会结构和整合机制”，5使公民“在政府开放的有限公共事务空间中，积极参与治理，以争得与政府对话的权利，从而推动政府转型并进而推进国家与公民社会边界的重构”。6由此，以公共服务为目标的政府职能的转变、创新便呼之欲出。
三、海南建设“公共服务型政府”的着力点
建省之初，海南就被赋予了“全国最优惠的开放政策和改革试验权”，在许多重大改革中开始了“先行先试”，如海南率先进行省级机构改革试验，实行省直管市县体制，进行事权下放和干部人事制度等方面的配套改革，探索实行“小政府、大社会”管理模式；第一个尝试公务车购置及运行费改革；比全国提前一年取消了农业税；着力推进国有企业改革、国有资产管理体制改革、农村改革、农垦改革、行政管理体制改革等五项重点改革等；这些举措无不为为国家和其他省份的相应改革提供了宝贵经验。然而，目前海南社会管理法规制度不健全以致管理成本高效率低、民间组织发育不良以致公众参与渠道不多不畅、政府部门职责不清以致社会事业和社会自治力量行政化发展等问题也都是客观存在的，并且也是不容忽视的，这离理想的社会管理体制——“一个完善的能够凝聚各方社会力量的管理主体结构，形成‘党委领导、政府负责、社会协同、公众参与’的合理格局；一套完整的能够规制社会生活领域的制度体系；一批能够有效地协调各方利益、整合社会关系、协同社会行动的运作机制”还相去甚远。7抓住国际旅游岛建设的契机，将政府工作的着力点向以下方向调整，才能摸索出社会管理体制成功新范例： （一）社会管理科技化 进入信息化时代以后，社会事业科学技术基础设施的重要性日渐凸显，建设公共服务型政府，首先就是要加强电子政府的建设和政府网络系统建设，这是为社会管理提供信息支撑、加强政府政务公开、促进政府与公众对话协商的有效手段。海南电子政府建设也已进行一段时间，但总给人非常空洞的感觉，政府网站的页面不但实际内容较少，而且总是很长时间都不更新，起不到推行电子政府所应该取到的效果。构建“数字海南”、“电子政务”，并且尽快投入使用，形成全面覆盖、动态跟踪、联通共享、功能齐全的社会管理综合信息系统，“全岛一个大城市”的机制创新才有实现可能。
（二）社会管理分权化 建省伊始，改革、调整原有的海南行政区和自治州两大系统、两套班子，权力分化和下放成为工作重点，海南省政府先后分化出18个经济管理部门和行政性公司，它们不再行使管理职能；率先在全国构建大部制，使“大人事”、“大交通”、“大国土”等部门拥有更多的自助决策权。按照《行政许可法》要求，政府逐渐由“全能”走向“有限”，凡是市场能够解决的问题由市场解决；市场难以解决的通过规范、公正的中介机构自律能够解决的，由中介自律解决；市场、中介解决不了，需要政府出面解决的问题，政府也只是启用事后监督而不是事前监督。
（三）社会管理民主化 政府在社会管理中，应注重倾听不同社会阶层的利益诉求，增强公共决策的开放性、回应性、协商性，将社会政策的制定和公共事务的决定建立在公共选择的基础上，以满足公众各方面的公共需求，争取获得不同社会阶层共同的认可和接纳。如国际旅游岛中长期发展需要教育水平的跟进，需要高素质人口、一流人文环境的软环境，而事实是当前海南高中教育毛入学率为不足65%，高职高专院校中“双师型”教师仅占专任教师的五分之一；民办学校在校学生数仅占学生总数的20%左右。在这样的背景下，允许外资以独资、合资和合作的方式参与职业教育和高等教育领域，这属于政府宏观管理方面，至于允许哪些外资进入、选址在哪里办学、具体的合作方式等，则应该由市场决策、市民听证决策等多种渠道解决。
（四）社会管理市场化 本着“放开一大片，限制一小部分”的原则，政府逐渐向“掌舵”角色過度，“划桨”任务则交给社会服务机构市场化运作，如服务于国家挺近南海和能源战略要求时，明确“西、中、南沙海域管理权”由政府“掌舵”，规划洋浦和海口为国家石油战略储备基地也应由政府“掌舵”，而把海南建成立足华南、面向东南亚的航运枢纽、物流中心和出口加工基地等，则可以采取签约外包、特许经营、代用券、混合策略、代理机构等各种形势去“划桨”，但这并不意味着一放了之，而是也得有法律、行政的手段限制住其中的不良政治企图、不良社会影响等。
（五）社会管理社区化 国际旅游岛的发展定位是形成以旅游业为龙头、现代服务业为主导的特色经济结构。2009年，海南服务业比重为45%，虽比全国高出2个百分点，但比北京、上海分别低12个百分点和25个百分点，与香港、佛罗里达、巴黎等世界旅游地区相比差距更大。海南服务业发展要达到全国领先水平，必须闯出新的路子。借鉴发达国家把社会公共事务的所有权和管理权更多地交给社区，将公共组织的决策、资源和任务等实质性控制权转移给社区的这一思路，培养一批社区工作者，积极推进城乡社区的基层社会管理体制改革，既给服务行业提供了更多的就业机会，也给政府的社会管理职能卸掉了一副重担，同时城乡居民通过社区进行自我管理、自我服务会来得更高效一些。
（六）社会管理高效化 把海南建成国际购物中心、全国第一个环保特区、全国人民的菜篮子基地等宏图的实现，无不要求加强政府自身建设，切实提高公共服务效率。深化行政审批制度改革、把政府各项行政行为纳入法制化轨道、继续加强政务公开等工作作风需要继续坚持，同时还要建立一套符合省情的科学、合理绩效评估体系，其指导思想应包含：发展与秩序兼顾，效率与公平兼顾，服务产出与社会满意度兼顾，当前显性政绩与未来发展潜力兼顾，量的指标和质的指标兼顾。要形成各个评估主体功能互补、相互制约的绩效评估体系，内部评估与外部评估并举，政府自身的评估与党的评估、人大的评估、社会专业机构的评估相结合，弥补政府内部评估的片面性，还要重视绩效评估中的公民参与。实践证明，绩效评估能促进政府服务能力的提高。
（七）社会管理廉洁化 国际旅游岛建设对外要鼓励发展国际通行的旅游体育娱乐项目，积极拓展休闲体育产业，引进帆船、沙排、高尔夫、赛艇等重大国际赛事落户海南甚至会探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票；还要搭建服务于国际旅游岛的融资平台，适应人民币国际化趋势，完善外汇支付结算环境，如发行面向中外游客的“海南国际旅游岛”信用卡，加快发展农业保险、旅游保险，组建旅游投资控股公司，搭建互联共享的海南征信服务平台，对内则应把富民作为根本目标，着力改善民生，国际旅游岛也应成为岛内常住居民扩大就业，提高收入和生活质量、改善民生的重要平台，这是实现海南可持续发展的动力所在。无论是对外还是对内，政府应维系整个社会公正公平的发展都是个大前提。作为整个社会的管理者，政府在所有利益主体面前应该保持廉洁， 从宏观上来说就是切断行政机关实施行政许可与其自身的利益关系，与民争利，损害多数群众利益的政策不出台，从微观上来说就是少数以“官员角色”自居，官气十足、脱离人民群众的公务员需要转变工作理念。有了利益中立、以民为本的制度空间，才会从根本上使服务型政府的形象为之一新。
参考文献：
1.海南省社会科学联合会研究资助项目（HNSK11_15）
2.刘瑞，社会发展的宏观管理[M]：中国物价出版社，1998， 32页。
3.陈振明，政府社会管理职能的概念辨析，“政府社会管理”课题的研究报告之一[J]：东南学术.2005 年第 4 期。
4.俞可平，“推进社会管理体制的改革创新”：《学习时报》，2007（4），23页。
5.谢庆奎，“和谐社会与社会管理体制改革”：《北京行政学院学报》，2006（2） 12‐16页。
6.郑杭生，“总论：社会学视野中的社会建设与社会管理”，：《中国社会发展研究报告 2006》，中国人民大学出版社，2‐3页。
7.郁建兴、周俊，“公共事务治理中的公民社会”：《二十一世纪》，2008年第2期，100‐107页
8.丁元竹，完善社会管理体制的三个基本环节[J]：《中国社会保障》2006年第12期。