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行政权作为整个国家权力的一个构成要素，其形式来源应该是宪法和法律，其实质来源是民众。行政权作为一种支配力量，必须对行政权进行规范，即规范行政，使行政机关的行为符合公共目的、公共利益以及国家社会的发展。然而，现实的结果却是另一种情形，那就是不是规范行政而是行政的规范，使行政主体成为一定的合法标准的制造者，从而导致将不法利益合法化，阻碍依法行政的顺利进行。