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在建设新型城镇化过程中，首先要厘清“什么是真正的城镇化”这个基本概念。其次，地和人是组成一个城镇、城市的基本元素。在土地资源严重匮乏的当下，如何确保快速推进城镇化的用地需求是当务之急。新型城镇化之所以“新”，核心在于“人”的城镇化，这其中尤以“农民变市民”为重中之重。
“什么是真正的城镇化”、“ 城镇化地从何来”、“农民如何变市民”三个命题，是新型城镇化的必答题。
命题一：什么是真正的城镇化
城镇化的内涵与路径选择
新型城镇化不再是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等由“乡”到“城”的转变。
“城镇化是最大的内需，要把这个潜力发挥出来，还要靠改革。”国务院总理李克强在2012年12月一次调研工作座谈会上如是说。
在过去四年多，这位曾经做过农民、当过村长的总理，多次提及推进城镇化建设的重要性、必要性和坚定决心。
十八大再次明确了城镇化发展战略，可以说中央领导层推进这一战略的决心不可谓不大，但是要实现上述目标实属不易。首先，厘清过去城镇化建设中的错误观念、扭转错误行为，并非一日之功；其次，诸多体制障碍和政策障碍，如户籍制度改革、土地管理制度改革，都在阻碍城镇化的推进，而要实施彻底的改革，又牵一发而动全身。
和以往城镇化之路不同，新一届领导集体正在探索一条更加适合中国国情的新型城镇化之路。力挺这一战略的李克强总理强调，新型城镇化不再是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等由“乡”到“城”的转变。
现状：中国城镇化率被高估
1858年马克思在《政治经济学批判》中最早提出了城镇化概念，马克思提出乡村城镇化，而“不要像古代那样，城市乡村化”。百年之后，中国官方全力推进城镇化进程。
2001年公布的“十五”计划纲要中首次提出实施城镇化战略。十年后，中国城镇化率达到51.27%，这意味着13亿总人口中，城镇居民和农民各占一半。
和自身相比，中国的城镇化进展速度相当惊人，因为在1978年城镇化率仅为17.9%。但和发达国家相比，差距十分明显，仅相当于这些国家上世纪四五十年代的水平。
对各国城镇化进程研究后会发现，城镇化率不会达到100%，一般都会在80%左右停滞不前；达到这一峰值后，部分国家会出现城市人口向城郊逆流的现象，城镇化率会有起伏。由此可以推断，未来数十年，中国城镇化率尚有接近30%的提升空间。
正如城镇化的提法独具中国特色一样，城镇化过程中面临的问题也颇为独特。在51.27%的城镇化率背后，是其他发达或发展中国家不曾有过的经验和教训。
中国城镇化率被高估，因为51.27%的城镇人口中包括了那些在城市居住半年以上，但是没有真正享受城市居民待遇的农民工。国家统计局公布的数据显示，2011年全国农民工总量超过2.5亿人。
通过不同方式测算的全国城镇人口数量，也可以发现城镇化率被高估的迹象。
按照2011年城镇化率测算，全国城镇人口应为6.9亿。但如果按照总人口13.5亿减去农村户籍人口9.3亿来算，全国城镇人口实际只有4.2亿，两者相差竟高达2.7亿。
51.27%的城镇化率之中，还包括了被人为拉高的“半城镇化”部分。有些地区为了提高行政级别，争取更多权力资源支配，人为提高城镇化率，通过行政区划调整将县改市（区）、乡改镇，扩大了城镇人口比重，原先的农民顷刻间变成城镇居民，但是名不副实。
新路：大中小城市和小城镇协调发展
对于一个城镇化水平偏低的国家来说，推进城镇化的重要性、必要性自不待言，那么接下来如何在现有基础上推进有速度有质量的城镇化呢？以往城镇化战略中有哪些教训值得反思和避免？
城镇化的过程是农业人口向非农产业转移就业的过程，换言之，城镇化的核心是农民转移就业、农民转变身份。在这个过程中，就业是前提，市民化是结果，无视这个逻辑，便会在城镇化的道路上迷失。
改革开放以前是城镇有吸引就业能力，但是极“左”政策限制了劳动力流动，国家为优先发展重工业，限制农民进城成为“工人老大哥”，因此改革开放前29年，农民转移规模和城镇化率极低。
上世纪80年代，乡镇企业得到快速发展，此时国家实施农民离土不离乡的就业转移政策、90年代开始出现农民跨区流动就业，即农民工进城打工，此后发展为农民的主要就业形式。一部分农民借此在城市安家落户，另有一部分通过上学、当兵等方式实现了身份的转换。
劳动力的自由流动经历了从限制到允许、鼓励的过程，正是这一要素的流动才造就了近十年城镇化每年以1个百分点的速度增长，大幅缩小了与世界平均城镇化率的差距。
城镇是城镇化的载体，中国的城镇包括了县及县级以上城市和农村性质的小城镇（全国共有近2万个建制镇）。在过去30多年，关于城镇化究竟以何种模式发展、是发展小城镇还是大城市，一直争论不下。
国务院发展研究中心“中国特色城镇化战略和政策研究”课题组一位专家认为，纵观各国城镇化模式，主要分为两种类型：一种是超大城市（日本）和中心城市辐射型（韩国）为主的集中式城镇化模式，另一种是以中小城镇主导型（德国）为主的分散式城镇化模式。该课题组认为对中国而言，集中式模式更具优势。
但是，在政策层面上，中国一直鼓励的是后一种城镇化模式。
上世纪80年代开始，国家鼓励发展小城镇。1982年全国城市规划会议明确提出执行“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的城镇化方针，1998年中央提出“小城镇，大战略”，发展小城镇是主要政策取向。中国之所以取“城镇化”弃“城市化”的表述，也与此有关，意在鼓励小城镇发展。 这样的政策出发点是好的，但是并未取得预期效果，相反，这种政策反而阻碍了小城镇的发展。今天人们看到的小城镇多数属于农村集镇性质，聚集效益差，转移农村人口作用有限，不利于真正实现城镇化。
在现行行政架构下，小城镇也难以获得很好的发展。由于小城镇行政级别低，所获得的资源很少，更多资源流向行政级别更高的大城市。
从就业角度来看，大城市吸纳就业的能力最强，中小城市次之，小城镇居后。因而发展小城镇并非城镇化的理想路径选择。可以说，过去的城镇化过程中走了一些弯路。
从“十五”计划开始，城镇化发展方针表述有所变化，即大中小城市和小城镇协调发展，但是鼓励发展小城镇的思路仍未改变。“十一五”规划延续了这一思路。
2月1日，在全国工商联举行的民营经济发展形势分析会上，经济学家厉以宁教授称：城镇化是当前中国的最大机遇，但是必须走新路，不能和过去西方国家的城镇化一样，将人口集中到大城市，不符合中国国情，因为没有那么多就业机会，而且还有住房问题。
国务院发展研究中心课题组建议选择以大城市为依托、以城市群为主体形态的大中小城市和小城镇协调发展的集中式模式。这一建议被采纳、吸收，在“十二五”规划和即将出台的城镇化发展总体纲要《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》中均有体现，全国20个城市群将构成中国未来的城镇体系。
在就业为先、市民化为本的主导思想下，变革城镇化发展模式，是对过去城镇化之路的纠偏，也是新型城镇化之路的一个“亮点”。
改革：重点清除三大体制之障
“体制问题是城镇化最大的障碍。”多年研究城镇化的专家程必定的这句话颇具代表性。在中央力推城镇化战略之际，推动相应的体制改革迫在眉睫。
以呼吁多年的“镇改市”为例，东部沿海地区有些镇发展非常快，人口规模大，GDP、财政收入已经相当于北方地区的地级市，但是仍是镇级管理，功能定位与其庞大的经济总量和繁重的社会管理任务严重不匹配。
针对这些经济发达镇“身大衣小”、“脚大鞋小”的问题，有人提出“镇改市”的建议，认为有利于调动中小城市加快推动户籍制度改革进程的积极性。但是在目前城市间行政管理体制下，一直未能突破政策禁区。
市级行政单位的设立标准高、程序严格，按照规定，由民政部报国务院审批。上世纪90年代曾出现一波设市热潮，当时国家为了及时控制，不再批准设市。一位熟悉当时决策背景的专家介绍说，当时控制一下是对的，但是经过这些年发展，应该有所调整。
比起行政管理体制对城镇化扩大的制约，户籍制度改革、土地管理制度改革更为迫切，难度更大。呼声最高的户籍制度改革，因为城市户口尤其是大城市户口隐藏着巨大的教育、医疗、社会保障等方面的福利，改革难度极大。
在51.27%的城镇化率中，相当一部分城镇居民实际上并未享受到公共服务。在阻碍劳动力流动的户籍制度未有破局和公共服务投入未有大幅增加情况下，中国的城镇化只会是统计数字上的繁荣，而非真正意义上的“人的城镇化”。
土地出让收入有“第二财政”之称，与之相关的税费是地方政府收入的重要来源。掌握着土地供应权的地方政府“以地生财”，为了获得更多的土地收益，热衷扩大城镇规模，而忽视了吸收外来人口，因而出现了城镇占用土地的速度远快于吸纳人口速度的现象。
过去的城镇化模式，更多体现的是“土地的城镇化”，地方政府通过拆迁，赶农民上楼，人造城、人造镇，但是最终由于没有就业，无法凝聚人气、发挥集聚效益，沦落为“鬼城”。
因而，不改变现行土地管理制度，切断地方政府卖地生财动力机制，“人的城镇化”永远赶不上“土地的城镇化”，也背离了城镇化使农民真正实现职业和身份转换这个核心。
正在征求意见的城镇化发展十年总体规划中，为了杜绝这类现象，特别提出探索实行“人地挂钩”政策，即城乡之间城镇建设用地的增加规模与吸纳农村人口进城定居的规模相挂钩。这些均为治标之策，治本还需推进户籍制度、社会保障制度等改革，消除制约劳动力流动的阻碍因素，同时增加城市就业。
李克强此前称，中国的经济发展只能更多地依靠拉动内需，而目前最大的内需就是发展相对滞后的城镇化。要把这个潜能释放出来，还需要改革。
对于推进城镇化的改革，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为可以采取改革攻坚和阻力小的改革分头推进，对于难度较大的改革如户改、土地管理制度改革等可以考虑分期分批制定长期目标，稳步有序解决。
（原载于《财经》杂志，有删节）
“什么是真正的城镇化”、“ 城镇化地从何来”、“农民如何变市民”三个命题，是新型城镇化的必答题。
命题一：什么是真正的城镇化
城镇化的内涵与路径选择
新型城镇化不再是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等由“乡”到“城”的转变。
“城镇化是最大的内需，要把这个潜力发挥出来，还要靠改革。”国务院总理李克强在2012年12月一次调研工作座谈会上如是说。
在过去四年多，这位曾经做过农民、当过村长的总理，多次提及推进城镇化建设的重要性、必要性和坚定决心。
十八大再次明确了城镇化发展战略，可以说中央领导层推进这一战略的决心不可谓不大，但是要实现上述目标实属不易。首先，厘清过去城镇化建设中的错误观念、扭转错误行为，并非一日之功；其次，诸多体制障碍和政策障碍，如户籍制度改革、土地管理制度改革，都在阻碍城镇化的推进，而要实施彻底的改革，又牵一发而动全身。
和以往城镇化之路不同，新一届领导集体正在探索一条更加适合中国国情的新型城镇化之路。力挺这一战略的李克强总理强调，新型城镇化不再是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等由“乡”到“城”的转变。
现状：中国城镇化率被高估
1858年马克思在《政治经济学批判》中最早提出了城镇化概念，马克思提出乡村城镇化，而“不要像古代那样，城市乡村化”。百年之后，中国官方全力推进城镇化进程。
2001年公布的“十五”计划纲要中首次提出实施城镇化战略。十年后，中国城镇化率达到51.27%，这意味着13亿总人口中，城镇居民和农民各占一半。
和自身相比，中国的城镇化进展速度相当惊人，因为在1978年城镇化率仅为17.9%。但和发达国家相比，差距十分明显，仅相当于这些国家上世纪四五十年代的水平。
对各国城镇化进程研究后会发现，城镇化率不会达到100%，一般都会在80%左右停滞不前；达到这一峰值后，部分国家会出现城市人口向城郊逆流的现象，城镇化率会有起伏。由此可以推断，未来数十年，中国城镇化率尚有接近30%的提升空间。
正如城镇化的提法独具中国特色一样，城镇化过程中面临的问题也颇为独特。在51.27%的城镇化率背后，是其他发达或发展中国家不曾有过的经验和教训。
中国城镇化率被高估，因为51.27%的城镇人口中包括了那些在城市居住半年以上，但是没有真正享受城市居民待遇的农民工。国家统计局公布的数据显示，2011年全国农民工总量超过2.5亿人。
通过不同方式测算的全国城镇人口数量，也可以发现城镇化率被高估的迹象。
按照2011年城镇化率测算，全国城镇人口应为6.9亿。但如果按照总人口13.5亿减去农村户籍人口9.3亿来算，全国城镇人口实际只有4.2亿，两者相差竟高达2.7亿。
51.27%的城镇化率之中，还包括了被人为拉高的“半城镇化”部分。有些地区为了提高行政级别，争取更多权力资源支配，人为提高城镇化率，通过行政区划调整将县改市（区）、乡改镇，扩大了城镇人口比重，原先的农民顷刻间变成城镇居民，但是名不副实。
新路：大中小城市和小城镇协调发展
对于一个城镇化水平偏低的国家来说，推进城镇化的重要性、必要性自不待言，那么接下来如何在现有基础上推进有速度有质量的城镇化呢？以往城镇化战略中有哪些教训值得反思和避免？
城镇化的过程是农业人口向非农产业转移就业的过程，换言之，城镇化的核心是农民转移就业、农民转变身份。在这个过程中，就业是前提，市民化是结果，无视这个逻辑，便会在城镇化的道路上迷失。
改革开放以前是城镇有吸引就业能力，但是极“左”政策限制了劳动力流动，国家为优先发展重工业，限制农民进城成为“工人老大哥”，因此改革开放前29年，农民转移规模和城镇化率极低。
上世纪80年代，乡镇企业得到快速发展，此时国家实施农民离土不离乡的就业转移政策、90年代开始出现农民跨区流动就业，即农民工进城打工，此后发展为农民的主要就业形式。一部分农民借此在城市安家落户，另有一部分通过上学、当兵等方式实现了身份的转换。
劳动力的自由流动经历了从限制到允许、鼓励的过程，正是这一要素的流动才造就了近十年城镇化每年以1个百分点的速度增长，大幅缩小了与世界平均城镇化率的差距。
城镇是城镇化的载体，中国的城镇包括了县及县级以上城市和农村性质的小城镇（全国共有近2万个建制镇）。在过去30多年，关于城镇化究竟以何种模式发展、是发展小城镇还是大城市，一直争论不下。
国务院发展研究中心“中国特色城镇化战略和政策研究”课题组一位专家认为，纵观各国城镇化模式，主要分为两种类型：一种是超大城市（日本）和中心城市辐射型（韩国）为主的集中式城镇化模式，另一种是以中小城镇主导型（德国）为主的分散式城镇化模式。该课题组认为对中国而言，集中式模式更具优势。
但是，在政策层面上，中国一直鼓励的是后一种城镇化模式。
上世纪80年代开始，国家鼓励发展小城镇。1982年全国城市规划会议明确提出执行“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的城镇化方针，1998年中央提出“小城镇，大战略”，发展小城镇是主要政策取向。中国之所以取“城镇化”弃“城市化”的表述，也与此有关，意在鼓励小城镇发展。 这样的政策出发点是好的，但是并未取得预期效果，相反，这种政策反而阻碍了小城镇的发展。今天人们看到的小城镇多数属于农村集镇性质，聚集效益差，转移农村人口作用有限，不利于真正实现城镇化。
在现行行政架构下，小城镇也难以获得很好的发展。由于小城镇行政级别低，所获得的资源很少，更多资源流向行政级别更高的大城市。
从就业角度来看，大城市吸纳就业的能力最强，中小城市次之，小城镇居后。因而发展小城镇并非城镇化的理想路径选择。可以说，过去的城镇化过程中走了一些弯路。
从“十五”计划开始，城镇化发展方针表述有所变化，即大中小城市和小城镇协调发展，但是鼓励发展小城镇的思路仍未改变。“十一五”规划延续了这一思路。
2月1日，在全国工商联举行的民营经济发展形势分析会上，经济学家厉以宁教授称：城镇化是当前中国的最大机遇，但是必须走新路，不能和过去西方国家的城镇化一样，将人口集中到大城市，不符合中国国情，因为没有那么多就业机会，而且还有住房问题。
国务院发展研究中心课题组建议选择以大城市为依托、以城市群为主体形态的大中小城市和小城镇协调发展的集中式模式。这一建议被采纳、吸收，在“十二五”规划和即将出台的城镇化发展总体纲要《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》中均有体现，全国20个城市群将构成中国未来的城镇体系。
在就业为先、市民化为本的主导思想下，变革城镇化发展模式，是对过去城镇化之路的纠偏，也是新型城镇化之路的一个“亮点”。
改革：重点清除三大体制之障
“体制问题是城镇化最大的障碍。”多年研究城镇化的专家程必定的这句话颇具代表性。在中央力推城镇化战略之际，推动相应的体制改革迫在眉睫。
以呼吁多年的“镇改市”为例，东部沿海地区有些镇发展非常快，人口规模大，GDP、财政收入已经相当于北方地区的地级市，但是仍是镇级管理，功能定位与其庞大的经济总量和繁重的社会管理任务严重不匹配。
针对这些经济发达镇“身大衣小”、“脚大鞋小”的问题，有人提出“镇改市”的建议，认为有利于调动中小城市加快推动户籍制度改革进程的积极性。但是在目前城市间行政管理体制下，一直未能突破政策禁区。
市级行政单位的设立标准高、程序严格，按照规定，由民政部报国务院审批。上世纪90年代曾出现一波设市热潮，当时国家为了及时控制，不再批准设市。一位熟悉当时决策背景的专家介绍说，当时控制一下是对的，但是经过这些年发展，应该有所调整。
比起行政管理体制对城镇化扩大的制约，户籍制度改革、土地管理制度改革更为迫切，难度更大。呼声最高的户籍制度改革，因为城市户口尤其是大城市户口隐藏着巨大的教育、医疗、社会保障等方面的福利，改革难度极大。
在51.27%的城镇化率中，相当一部分城镇居民实际上并未享受到公共服务。在阻碍劳动力流动的户籍制度未有破局和公共服务投入未有大幅增加情况下，中国的城镇化只会是统计数字上的繁荣，而非真正意义上的“人的城镇化”。
土地出让收入有“第二财政”之称，与之相关的税费是地方政府收入的重要来源。掌握着土地供应权的地方政府“以地生财”，为了获得更多的土地收益，热衷扩大城镇规模，而忽视了吸收外来人口，因而出现了城镇占用土地的速度远快于吸纳人口速度的现象。
过去的城镇化模式，更多体现的是“土地的城镇化”，地方政府通过拆迁，赶农民上楼，人造城、人造镇，但是最终由于没有就业，无法凝聚人气、发挥集聚效益，沦落为“鬼城”。
因而，不改变现行土地管理制度，切断地方政府卖地生财动力机制，“人的城镇化”永远赶不上“土地的城镇化”，也背离了城镇化使农民真正实现职业和身份转换这个核心。
正在征求意见的城镇化发展十年总体规划中，为了杜绝这类现象，特别提出探索实行“人地挂钩”政策，即城乡之间城镇建设用地的增加规模与吸纳农村人口进城定居的规模相挂钩。这些均为治标之策，治本还需推进户籍制度、社会保障制度等改革，消除制约劳动力流动的阻碍因素，同时增加城市就业。
李克强此前称，中国的经济发展只能更多地依靠拉动内需，而目前最大的内需就是发展相对滞后的城镇化。要把这个潜能释放出来，还需要改革。
对于推进城镇化的改革，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为可以采取改革攻坚和阻力小的改革分头推进，对于难度较大的改革如户改、土地管理制度改革等可以考虑分期分批制定长期目标，稳步有序解决。
（原载于《财经》杂志，有删节）