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[摘 要]行政执法活动会受到一定的执法环境的影响和制约。执法内部环境中，人的作用具有决定性意义。通过对我国行政执法内部环境的分析，探寻优化执法内部环境的措施，即制定道德性规范、树立应有的职业价值观以及广泛的公众参与。
[关键词]执法内部环境；行政伦理
行政执法环境，是指与行政执法活动相关的、直接或间接地影响或作用于行政执法活动的环境因素，它决定了执法的难易程度和落实行政决定的难易程度。实践证明，高质量、高效能的执法离不开良好的执法环境作保障。执法环境不好，再完善的法律制度也不可能得到切实的贯彻执行，执法工作中就会出现有法不依、执法不严、违法不究的现象。所以，促进行政机关依法行政，首要的是不断自觉改善行政执法环境。
行政执法环境概括而言，包括外部环境与内部环境两个方面。外部环境主要是指立法环境、司法环境、社会监督环境等，内部环境主要包括执法观念、执法人员素质等内容，人是执法内部环境中最具有决定性的要素。本文主要从探讨行政执法内部环境入手。需要说明的是，本文探讨行政执法内部环境，并不是说行政执法的外部环境就不重要。正如美国学者芬纳认为的那样，“尽管道德规范、内心自律以及所有使它们发挥作用的办法，为行政管理具有创新性、灵活性以及富有成果提供论保障，但在现今还没有任何东西比基本的政治控制和政治责任更为重要”。
一、内部环境对依法行政的影响
让我们来简要地考察一下内部环境作为提高依法行政的手段，它的利与弊都有哪些方面。
（一）优点
第一，内化在执法人员心中的价值观总是能在行政决策过程中起作用。即使上级不在场、纪律松弛或发生腐败现象，执法人员的内心控制仍然在起作用。甚至当某行为缺乏相应的法律规定指导时，执法人员仍可以求助于内心的伦理指导准则。而立法环境、司法环境等外部环境不能像个人自己的价值观那样，为决策提供迅速直接的作用。如果相关的执法人员已经将一套职业价值观深深地内化在心中，那么许多违法行政的事情就不会发生。
第二，内部环境的良好发挥有助于产生一个更为负责任的和更具有创新性的官僚制度。甚至在不规范的外部环境起着实际作用的时候，它们也能防止执法人员在面对具体问题时，只采取一种片面的处理方法。它们使种种官僚主义的做法丧失脸面。如，指控一个因为害怕违背规则而不愿意对特定的公民需求做出反应的公务员。要培养一套内部环境作用的价值系统，以提供裁决过程中的自信感和处理突发问题的自觉感，执法人员可以冒险大胆尝试并抛开教科书的说教，因为他们不是在恣意妄为，而是在适当的价值系统的指导下从事活动。
（二）缺陷
第一，在多元化的社会中，很难就执法人员应该采取哪一种价值观的问题达成共识。对强调内部环境重要性的观点最常见的批评之一是：现代社会中的价值观是相对的。谁的价值观将成为执法机关的标准呢？谁来做出决定呢？所有的执法人员都要采取同样的职业价值观吗？
第二，内部环境也不是完全可靠的。如果执法人员个体将他的价值观运用于进行具体问题的决策时，我们不能保证他不会以满足自我利益的方式行事。因为价值观本质上是私密的、隐藏在观点背后的，所以公众无法审查主宰执法人员决策的价值观。我们无法轻而易举地断定执法人员在受雇时是赞成职业价值观，还是赞成个人价值观。
第三，在对抗性的价值观之间，也存在着冲突的可能性。例如，如果执法人员赞成将公众意见和技术标准视为具有重要意义的内部环境，那么公众意见和技术标准之间会不会时常发生冲突呢？假设环境部门的一位执法人员的技术标准告诉他：如果建立新的钢铁厂，当地的空气就会遭受严重的污染，但他又面临着这样的事实，即当地公众迫切需要钢铁厂所提供的就业机会。什么办法或者谁，可以指导该执法人员来解决这样的冲突呢？
二、我国行政执法内部环境现状
行政执法内部环境构成是一个极其复杂的综合因素体。执法观念、执法人员素质等都属于架构行政执法内部环境的重要因素。这里仅针对行政执法内部环境中的主体因素做出分析。
第一，公务员的职业道德规范缺失。《中华人民共和国公务员法》第五章专门对公务员考核的主体、内容、方式、程序等做了详细的规定。该法第33条规定：“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”但是对于其中“德”的内容为何，却没有明确的规定。此外，也没有全国统一适用的公务员职业道德规范方面的法规，仅四川省制定了《四川省国家公务员职业道德规范（试行）》。与此形成鲜明对照的是，我国到目前为止，已经制订了《法官职业道德基本准则》、《检察官职业道德基本准则》、《律师执业道德和执业纪律规范》以及《中国执业医师执业道德准则》、《中小学教师执业道德规范》等相关职业的道德规范准则，而公务员作为行政执法中最重要的主体，其职业道德规范的缺失对于依法行政的消极作用不言而喻。
第二，公众情感被忽视。美国学者弗雷德里克在1935年出版的《美国公共服务中的问题》一书中指出：负责任的行为除了需要有外部控制因素以外，还要有一种“心理因素”。在他看来，使执法人员负责任地行使自由裁量权的一个“主导因素”是公众情感。在民主制社会中，公众将以要求、指责和建议的方式与政府进行自由地交流与沟通。而且，公众越来越习惯于直接求助于执法人员。公众将要求执法人员对他们的意愿和要求作出反应。更为重要的是，执法人员也会越来越需要适应这种变化了的社会趋势。
我国现有的考评过程不面向公众开放。现有的考评标准由政府制定，考评的操作在政府内部进行，考评的主体也都是上级行政机关和政府部门的领导，考评的结果也只在政府内部公布。因此，可以说，政府是将对其自身的考评作为一种纯内部管理行为来进行。公众对政府考评的标准、过程与结果难以知情、参与，出现这种情况主要是由于以往政府在这个问题认识上的偏差，即政府认为，其自身的考评是政府内部管理的一种形式，没有必要对公众公开；或者是认为公众的意识还没有达到能够理性对待政府的程度，向公众公开政府的考评过程没有什么实际意义；甚至会认为将政府工作的考评结果公开会降低政府的權威。① 三、优化我国内部执法环境的措施
第一，在公务员伦理性法规中制定道德性规范。道德性规范有助于增强行政自制所主张的公务员自律自控意识。“所谓自律意识是指公务员在执行公务活动或面临各种利益冲突的时候，能够自觉地运用内化于自身的价值取向和观念，正确地判断各种事件、各种行为的善恶、美丑，并决定自己应该如何做，才符合其国家公务员的身份。”②
第二，树立应有的职业价值观。新公共行政的一贯做法是：将负责任的执法人员界定为让自己的价值观引导自己行动的人。而新公共行政运动的一个术语是：执法人员必须“以委托人为导向”。它揭示了只有公众和公众问题才是执法人员关注的焦点，而政府制度却并不是关注的焦点。组织必须按照有利于公民—委托人的方式进行改革，以便为公众的利益服务，而不仅仅是使它自己本身更为强有力或更为有效。因此，公正的勇气、尊重人类价值和公平是执法人员最为重要的品质，这些应该是“无论在政府哪一部门和哪个层次的所有的公务员”都应该具有的美好品质。
公正的勇气，表明这种品质的实质性意义。要有毅力抵制来自政客的、拥有重大影响力的利益团体的、专家的恫吓以及公众中的优惠的需求者的不合法的压力，执法人员必须要有相当的内心勇气。
公平，这是执法人员最为必要的道德潜质，是原则的原则。拥有该素质就意味着勇敢地遵从标准，平等地对待所有的人，并同时对明显的个体差异保持敏感性和同情心，也就是有能力平衡遵从平等标准与同情个体差异性之间的关系。
第三，公众参与。国家的一切权力属于人民，政府所拥有的国家行政权力是人民授予的，政府行为的结果与人民的利益息息相关，政府必须对人民负责。我国《宪法》第2条规定：人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。这是对公民参与权的肯定，公众有权了解政府将要做什么、正在做什么以及政府做的结果如何。因此，公众满意度应当作为执法评价中的一项重要内容。因为，让政府自身评估往往会受到自我“偏见”的影响，③让公众参与到绩效评估的过程中来不仅符合行政民主化、法治化的基本要求，也是对政府工作进行监督的有效方法。从公共选择理论的观点来看，公众是消费者，政府是公共物品的提供者，政府服务的效率与效果如何，必须要让消费者参与到相关的评估机制中来加以评断。只有当公共服务能满足消费者的需要而为消费者接受时，这种服务才算得上是有绩效的。也就是说，对于一项执法活动，公众答应不答应，赞成不赞成，拥护不拥护，满意不满意，应当是衡量政府绩效的重要标准。
[注释]
①杨寅、黄萍：《政府绩效评估的法律制度构建》，载《现代法学》2004年第3期，第14页。
②李德志：《略论国家公务员的政治行为规范与职业道德行为规范》，载《吉林大学社会科学学报》2001年第5期，第26-27頁。
③[美]罗宾斯：《组织行为学精要》，郑晓明译，机械工业出版社2000年版，第330页。
[作者简介]张婧飞（1981—），女，黑龙江鸡西人，大连海事大学法学院讲师，法学博士。
[基金项目]本文系2011年度辽宁经济社会发展课题“辽宁行政强制权运性的现状、问题及对策研究”（2011lslktfx-24）项目成果之一。大连市社科院2011年度课题“大连市房屋拆迁中存在的问题及对策研究”（2011DLSK062）项目成果之一。
[关键词]执法内部环境；行政伦理
行政执法环境，是指与行政执法活动相关的、直接或间接地影响或作用于行政执法活动的环境因素，它决定了执法的难易程度和落实行政决定的难易程度。实践证明，高质量、高效能的执法离不开良好的执法环境作保障。执法环境不好，再完善的法律制度也不可能得到切实的贯彻执行，执法工作中就会出现有法不依、执法不严、违法不究的现象。所以，促进行政机关依法行政，首要的是不断自觉改善行政执法环境。
行政执法环境概括而言，包括外部环境与内部环境两个方面。外部环境主要是指立法环境、司法环境、社会监督环境等，内部环境主要包括执法观念、执法人员素质等内容，人是执法内部环境中最具有决定性的要素。本文主要从探讨行政执法内部环境入手。需要说明的是，本文探讨行政执法内部环境，并不是说行政执法的外部环境就不重要。正如美国学者芬纳认为的那样，“尽管道德规范、内心自律以及所有使它们发挥作用的办法，为行政管理具有创新性、灵活性以及富有成果提供论保障，但在现今还没有任何东西比基本的政治控制和政治责任更为重要”。
一、内部环境对依法行政的影响
让我们来简要地考察一下内部环境作为提高依法行政的手段，它的利与弊都有哪些方面。
（一）优点
第一，内化在执法人员心中的价值观总是能在行政决策过程中起作用。即使上级不在场、纪律松弛或发生腐败现象，执法人员的内心控制仍然在起作用。甚至当某行为缺乏相应的法律规定指导时，执法人员仍可以求助于内心的伦理指导准则。而立法环境、司法环境等外部环境不能像个人自己的价值观那样，为决策提供迅速直接的作用。如果相关的执法人员已经将一套职业价值观深深地内化在心中，那么许多违法行政的事情就不会发生。
第二，内部环境的良好发挥有助于产生一个更为负责任的和更具有创新性的官僚制度。甚至在不规范的外部环境起着实际作用的时候，它们也能防止执法人员在面对具体问题时，只采取一种片面的处理方法。它们使种种官僚主义的做法丧失脸面。如，指控一个因为害怕违背规则而不愿意对特定的公民需求做出反应的公务员。要培养一套内部环境作用的价值系统，以提供裁决过程中的自信感和处理突发问题的自觉感，执法人员可以冒险大胆尝试并抛开教科书的说教，因为他们不是在恣意妄为，而是在适当的价值系统的指导下从事活动。
（二）缺陷
第一，在多元化的社会中，很难就执法人员应该采取哪一种价值观的问题达成共识。对强调内部环境重要性的观点最常见的批评之一是：现代社会中的价值观是相对的。谁的价值观将成为执法机关的标准呢？谁来做出决定呢？所有的执法人员都要采取同样的职业价值观吗？
第二，内部环境也不是完全可靠的。如果执法人员个体将他的价值观运用于进行具体问题的决策时，我们不能保证他不会以满足自我利益的方式行事。因为价值观本质上是私密的、隐藏在观点背后的，所以公众无法审查主宰执法人员决策的价值观。我们无法轻而易举地断定执法人员在受雇时是赞成职业价值观，还是赞成个人价值观。
第三，在对抗性的价值观之间，也存在着冲突的可能性。例如，如果执法人员赞成将公众意见和技术标准视为具有重要意义的内部环境，那么公众意见和技术标准之间会不会时常发生冲突呢？假设环境部门的一位执法人员的技术标准告诉他：如果建立新的钢铁厂，当地的空气就会遭受严重的污染，但他又面临着这样的事实，即当地公众迫切需要钢铁厂所提供的就业机会。什么办法或者谁，可以指导该执法人员来解决这样的冲突呢？
二、我国行政执法内部环境现状
行政执法内部环境构成是一个极其复杂的综合因素体。执法观念、执法人员素质等都属于架构行政执法内部环境的重要因素。这里仅针对行政执法内部环境中的主体因素做出分析。
第一，公务员的职业道德规范缺失。《中华人民共和国公务员法》第五章专门对公务员考核的主体、内容、方式、程序等做了详细的规定。该法第33条规定：“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”但是对于其中“德”的内容为何，却没有明确的规定。此外，也没有全国统一适用的公务员职业道德规范方面的法规，仅四川省制定了《四川省国家公务员职业道德规范（试行）》。与此形成鲜明对照的是，我国到目前为止，已经制订了《法官职业道德基本准则》、《检察官职业道德基本准则》、《律师执业道德和执业纪律规范》以及《中国执业医师执业道德准则》、《中小学教师执业道德规范》等相关职业的道德规范准则，而公务员作为行政执法中最重要的主体，其职业道德规范的缺失对于依法行政的消极作用不言而喻。
第二，公众情感被忽视。美国学者弗雷德里克在1935年出版的《美国公共服务中的问题》一书中指出：负责任的行为除了需要有外部控制因素以外，还要有一种“心理因素”。在他看来，使执法人员负责任地行使自由裁量权的一个“主导因素”是公众情感。在民主制社会中，公众将以要求、指责和建议的方式与政府进行自由地交流与沟通。而且，公众越来越习惯于直接求助于执法人员。公众将要求执法人员对他们的意愿和要求作出反应。更为重要的是，执法人员也会越来越需要适应这种变化了的社会趋势。
我国现有的考评过程不面向公众开放。现有的考评标准由政府制定，考评的操作在政府内部进行，考评的主体也都是上级行政机关和政府部门的领导，考评的结果也只在政府内部公布。因此，可以说，政府是将对其自身的考评作为一种纯内部管理行为来进行。公众对政府考评的标准、过程与结果难以知情、参与，出现这种情况主要是由于以往政府在这个问题认识上的偏差，即政府认为，其自身的考评是政府内部管理的一种形式，没有必要对公众公开；或者是认为公众的意识还没有达到能够理性对待政府的程度，向公众公开政府的考评过程没有什么实际意义；甚至会认为将政府工作的考评结果公开会降低政府的權威。① 三、优化我国内部执法环境的措施
第一，在公务员伦理性法规中制定道德性规范。道德性规范有助于增强行政自制所主张的公务员自律自控意识。“所谓自律意识是指公务员在执行公务活动或面临各种利益冲突的时候，能够自觉地运用内化于自身的价值取向和观念，正确地判断各种事件、各种行为的善恶、美丑，并决定自己应该如何做，才符合其国家公务员的身份。”②
第二，树立应有的职业价值观。新公共行政的一贯做法是：将负责任的执法人员界定为让自己的价值观引导自己行动的人。而新公共行政运动的一个术语是：执法人员必须“以委托人为导向”。它揭示了只有公众和公众问题才是执法人员关注的焦点，而政府制度却并不是关注的焦点。组织必须按照有利于公民—委托人的方式进行改革，以便为公众的利益服务，而不仅仅是使它自己本身更为强有力或更为有效。因此，公正的勇气、尊重人类价值和公平是执法人员最为重要的品质，这些应该是“无论在政府哪一部门和哪个层次的所有的公务员”都应该具有的美好品质。
公正的勇气，表明这种品质的实质性意义。要有毅力抵制来自政客的、拥有重大影响力的利益团体的、专家的恫吓以及公众中的优惠的需求者的不合法的压力，执法人员必须要有相当的内心勇气。
公平，这是执法人员最为必要的道德潜质，是原则的原则。拥有该素质就意味着勇敢地遵从标准，平等地对待所有的人，并同时对明显的个体差异保持敏感性和同情心，也就是有能力平衡遵从平等标准与同情个体差异性之间的关系。
第三，公众参与。国家的一切权力属于人民，政府所拥有的国家行政权力是人民授予的，政府行为的结果与人民的利益息息相关，政府必须对人民负责。我国《宪法》第2条规定：人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。这是对公民参与权的肯定，公众有权了解政府将要做什么、正在做什么以及政府做的结果如何。因此，公众满意度应当作为执法评价中的一项重要内容。因为，让政府自身评估往往会受到自我“偏见”的影响，③让公众参与到绩效评估的过程中来不仅符合行政民主化、法治化的基本要求，也是对政府工作进行监督的有效方法。从公共选择理论的观点来看，公众是消费者，政府是公共物品的提供者，政府服务的效率与效果如何，必须要让消费者参与到相关的评估机制中来加以评断。只有当公共服务能满足消费者的需要而为消费者接受时，这种服务才算得上是有绩效的。也就是说，对于一项执法活动，公众答应不答应，赞成不赞成，拥护不拥护，满意不满意，应当是衡量政府绩效的重要标准。
[注释]
①杨寅、黄萍：《政府绩效评估的法律制度构建》，载《现代法学》2004年第3期，第14页。
②李德志：《略论国家公务员的政治行为规范与职业道德行为规范》，载《吉林大学社会科学学报》2001年第5期，第26-27頁。
③[美]罗宾斯：《组织行为学精要》，郑晓明译，机械工业出版社2000年版，第330页。
[作者简介]张婧飞（1981—），女，黑龙江鸡西人，大连海事大学法学院讲师，法学博士。
[基金项目]本文系2011年度辽宁经济社会发展课题“辽宁行政强制权运性的现状、问题及对策研究”（2011lslktfx-24）项目成果之一。大连市社科院2011年度课题“大连市房屋拆迁中存在的问题及对策研究”（2011DLSK062）项目成果之一。