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摘 要：市场供需不平衡和“互联网+”经济模式共同推动了网约车行业的兴起，传统出租车行业不可避免的收到冲击，并激化了自身一直存在的矛盾，并引发了诸多社会问题。2016年《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》和以北、上、广为代表的地方实施细则出台后，引起了很大的争议。普遍观点认为以传统出租车管理方式去规制新兴网约车行业，是“规制的俘获”，背离了共享经济的本质。共享经济和“互联网+”经济业态需要政府在公共政策的制定上采取更开放的态度，积极寻求与新技术的结合方式。发挥网约车自我监管职能，改变行政审批的单一模式。
关键词：网约出租车 政府监管 共享经济
网约车时代的开启始于2012年3月“摇摇招车”的上线，随后的数年间，“滴滴”、“优步”、“易到用车”、“神州专车”接憧而至，广泛活跃于中国各大中城市。2014年，网约出租车进入快速发展时期，2012年上线的滴滴和快的两个品牌在获得巨额融资后，开始了激烈的市場竞争。为抢占市场份额，两大运营商都采取了对消费者和出租车司机大幅度补贴的方式，迅速将网约出租车推广为人们日常出行选择。随着市场的扩大，政府部门也随之作出反应，2014年5月，交通运输部办公厅发布《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知（征求意见稿）》，两个月后，该通知正式颁布。
2014年8月，美国优步（Uber）入驻中国，掀起了网约车争议的新焦点，并在北京推出“人民优步”服务。不同于国内网约出租车软件，“人民优步”允许私家车接入，其整合私家车闲置资源的方式迅速显著降低出行费用，因此在市场上普及迅速。与此同时，国内网约车公司对“人民优步”模式的复制，极大的推动了网约车迈进私家车阶段。为迅速扩大“私家车+ 私家车主”为主要构成的网约车市场，催生了规避我国对城市客运市场的特许经营制度而产生网约车四方协议经营模式，合理绕开了监管的要求。自2014年下半年，北京、上海、广州、成都、济南等城市对滴滴、优步专车等开展针对性的执法行动；2015年4 月15 日，济南市中区人民法院开庭审理了“专车第一案”。
“私家车+ 私家车主”为主要构成的网约车市场又一次引起了官方的反应，2015年10月，交通运输部制定了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，但其中诸多内容表明监管部门排斥私家车车主兼职从事网约车服务。但是仅仅一个月的公开征求意见期间，交通部收到了六千多条反馈意见，对于《征求意见稿》发出了更多质疑的声音。最终，2016 年8 月27日，交通运输部等七部委发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，承认了网约车的合法身份，从政策上允许私家车车主在满足一定条件情况下可以兼职从事网约车服务。
但随着京沪地方网约车细则的出台后，“京人京车”“沪人沪车”引起了更多的非议，张维迎教授2016 年10 月17 日在北大国发院演讲中指出“地方网约车发展与规制研讨会”上的演讲中指出 “地方的事情地方办，但是这么明目张胆以地方对抗中央，我觉得胆子有点大，不符合改革的精神。”“网约车监管不能漠视穷人的权利，不能与穷人过不去。”截止到2017年7月28日，即交通运输部公布网约车政策实施一周年之际，全国共有24个省份发布网约车改革实施意见，133个城市公布了落地细则。
一、传统出租车利益格局下网约车的兴起
网约车的兴起另一个重要原因是传统出租车不能满足市场的需求。供需矛盾的背后是政府的特许经营和利益的固化。我国出租车行业管理体制有三个管制，即特许经营，数量管制；统一标准，质量管制；行政府定价，运价管制。实行运价管制是基于租车行业信息不对称的特质，另外两种管制已经不合时宜，是诸多矛盾的根据。
1.传统出租车行业垄断的打破。第一，出租车公营模式扰乱市场。地方政府通过国有企业限制民营资本进入出租车行业，进而实现对出租车经营权的管制。出租车服务通过付费获得，消费方式具有市场竞争性，属于私人物品范畴，而非公共服务。国有企业在地方政府的支持下占有大量的运力指标，并享受国家补贴。低效的管理方式和资源的垄断扰乱了市场正常发展，挤占民营资本生存空间，滋生权力寻租行为。虽然随着市场的深化，企业资本构成已经多样化，但是政府对于行业的干预仍然没有消退。政府在该行业中既是既是监管者又是参与者，违背了市场规律。第二，出租车经营实行特许经营制度。无论是已经废止的《城市出租汽车管理办法》还是新出台的《出租汽车经营服务管理规定》都规定了出租车行业的特许经营制度，政府根据市场容量，对出租车牌照实行总量控制。数量的稀缺以及使用权限缺乏明确规定，有关出租车经营使用权高价转让的情况成为常态，进而增加出租车运营成本。恶性竞争的规避、公共交通道路资源、环境影响程度是政府控制车牌总量的出发点。但现阶段牌照数量的增减脱离了市场的需求和城市基层建设情况，地方政府由于各方利益博弈的原因，严格控制着出租车增长数量，脱离市场需求。
公共政策是对社会价值做出权威性的分配，是一个利益重新分配的过程。所以政策制定的应以公共利益均衡分配、权利冲突解决、公共福利最大化为导向。当现有权力运行模式产生的结果违背社会整体福利最大化的目标时，政策的制定与实施应当将发展权利置于既有权利之上，引导法律制度顺应经济发展而不断进化。现行的出租车运行模式和管理体制损害社会公众利益，固化既得利益群体，对社会福利的侵害超过出租车经营本身的负外部性。
网约车的发展极大冲击了传统出租车行业，传统出租车行业中的弊端和矛盾伴随着网约车的兴起不断被放大和激化。利益明显受损的是出租车牌照持有者车出租车司机。天价出租车牌照价格随着垄断的打破大幅度下跌，出租车司机利益受影响更为明显，租赁公司车辆和私家车的接入以及网约车平台公司的巨额补贴，直接抢占订单份额。网约车的冲击和出租车自身的管理问题直接激化了2016年各地出租车罢工，但是罢工更多的指向仍是以“份子钱”代表旧体制问题。
关键词：网约出租车 政府监管 共享经济
网约车时代的开启始于2012年3月“摇摇招车”的上线，随后的数年间，“滴滴”、“优步”、“易到用车”、“神州专车”接憧而至，广泛活跃于中国各大中城市。2014年，网约出租车进入快速发展时期，2012年上线的滴滴和快的两个品牌在获得巨额融资后，开始了激烈的市場竞争。为抢占市场份额，两大运营商都采取了对消费者和出租车司机大幅度补贴的方式，迅速将网约出租车推广为人们日常出行选择。随着市场的扩大，政府部门也随之作出反应，2014年5月，交通运输部办公厅发布《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知（征求意见稿）》，两个月后，该通知正式颁布。
2014年8月，美国优步（Uber）入驻中国，掀起了网约车争议的新焦点，并在北京推出“人民优步”服务。不同于国内网约出租车软件，“人民优步”允许私家车接入，其整合私家车闲置资源的方式迅速显著降低出行费用，因此在市场上普及迅速。与此同时，国内网约车公司对“人民优步”模式的复制，极大的推动了网约车迈进私家车阶段。为迅速扩大“私家车+ 私家车主”为主要构成的网约车市场，催生了规避我国对城市客运市场的特许经营制度而产生网约车四方协议经营模式，合理绕开了监管的要求。自2014年下半年，北京、上海、广州、成都、济南等城市对滴滴、优步专车等开展针对性的执法行动；2015年4 月15 日，济南市中区人民法院开庭审理了“专车第一案”。
“私家车+ 私家车主”为主要构成的网约车市场又一次引起了官方的反应，2015年10月，交通运输部制定了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，但其中诸多内容表明监管部门排斥私家车车主兼职从事网约车服务。但是仅仅一个月的公开征求意见期间，交通部收到了六千多条反馈意见，对于《征求意见稿》发出了更多质疑的声音。最终，2016 年8 月27日，交通运输部等七部委发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，承认了网约车的合法身份，从政策上允许私家车车主在满足一定条件情况下可以兼职从事网约车服务。
但随着京沪地方网约车细则的出台后，“京人京车”“沪人沪车”引起了更多的非议，张维迎教授2016 年10 月17 日在北大国发院演讲中指出“地方网约车发展与规制研讨会”上的演讲中指出 “地方的事情地方办，但是这么明目张胆以地方对抗中央，我觉得胆子有点大，不符合改革的精神。”“网约车监管不能漠视穷人的权利，不能与穷人过不去。”截止到2017年7月28日，即交通运输部公布网约车政策实施一周年之际，全国共有24个省份发布网约车改革实施意见，133个城市公布了落地细则。
一、传统出租车利益格局下网约车的兴起
网约车的兴起另一个重要原因是传统出租车不能满足市场的需求。供需矛盾的背后是政府的特许经营和利益的固化。我国出租车行业管理体制有三个管制，即特许经营，数量管制；统一标准，质量管制；行政府定价，运价管制。实行运价管制是基于租车行业信息不对称的特质，另外两种管制已经不合时宜，是诸多矛盾的根据。
1.传统出租车行业垄断的打破。第一，出租车公营模式扰乱市场。地方政府通过国有企业限制民营资本进入出租车行业，进而实现对出租车经营权的管制。出租车服务通过付费获得，消费方式具有市场竞争性，属于私人物品范畴，而非公共服务。国有企业在地方政府的支持下占有大量的运力指标，并享受国家补贴。低效的管理方式和资源的垄断扰乱了市场正常发展，挤占民营资本生存空间，滋生权力寻租行为。虽然随着市场的深化，企业资本构成已经多样化，但是政府对于行业的干预仍然没有消退。政府在该行业中既是既是监管者又是参与者，违背了市场规律。第二，出租车经营实行特许经营制度。无论是已经废止的《城市出租汽车管理办法》还是新出台的《出租汽车经营服务管理规定》都规定了出租车行业的特许经营制度，政府根据市场容量，对出租车牌照实行总量控制。数量的稀缺以及使用权限缺乏明确规定，有关出租车经营使用权高价转让的情况成为常态，进而增加出租车运营成本。恶性竞争的规避、公共交通道路资源、环境影响程度是政府控制车牌总量的出发点。但现阶段牌照数量的增减脱离了市场的需求和城市基层建设情况，地方政府由于各方利益博弈的原因，严格控制着出租车增长数量，脱离市场需求。
公共政策是对社会价值做出权威性的分配，是一个利益重新分配的过程。所以政策制定的应以公共利益均衡分配、权利冲突解决、公共福利最大化为导向。当现有权力运行模式产生的结果违背社会整体福利最大化的目标时，政策的制定与实施应当将发展权利置于既有权利之上，引导法律制度顺应经济发展而不断进化。现行的出租车运行模式和管理体制损害社会公众利益，固化既得利益群体，对社会福利的侵害超过出租车经营本身的负外部性。
网约车的发展极大冲击了传统出租车行业，传统出租车行业中的弊端和矛盾伴随着网约车的兴起不断被放大和激化。利益明显受损的是出租车牌照持有者车出租车司机。天价出租车牌照价格随着垄断的打破大幅度下跌，出租车司机利益受影响更为明显，租赁公司车辆和私家车的接入以及网约车平台公司的巨额补贴，直接抢占订单份额。网约车的冲击和出租车自身的管理问题直接激化了2016年各地出租车罢工，但是罢工更多的指向仍是以“份子钱”代表旧体制问题。