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在地方立法需求层面关注解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题是个毋庸置疑的政治命题，然而将群众利益作过度抽象的解读不利于正确识别立法需求。
案例简述：Z市作为设区的市在被该省人大常委会确定可以开始行使地方立法权后，根据社会各方呼声拟对A江饮用水水源保护进行立法，因A江是该市市区唯一的饮用水水源地，关系到市区 60多万人的生产、生活用水安全。A江库区饮用水水源保护区内有居民约3000人，主要以种养殖和经营农家乐为业。该市B区有两个较大的招商引资项目即将启动，需在A江饮用水水源保护区内进行建设，预计能带动一系列相关产业建设，大幅拉动当地GDP，增加地方财政收入，新增就业岗位。如果对A江饮用水源保护进行立法，会直接影响招商引资项目落地。后因B区党委政府反对，考虑到当地经济欠发达，对招商引资依赖度大，Z市人大常委会将《A江饮用水水源保护条例》改为调研项目，近期不进行立法。
一、利益多层次现象
随着我国社会转型的深入，社会分层、利益分化日益明显，各类主体在具体利益上的争夺也越来越激烈。各类合法利益之间并无高低、优劣、是非之分，出现冲突时总是难以取舍。就同一个立法项目而言，利益各方之间的冲突是显而易见的，不仅包括权利与权力的冲突，还包括权利与权利、权力与权力的冲突。如案例中，市区居民饮用水安全利益与B区经济发展利益的冲突；库区群众的生存发展利益与市区生产生活用水利益的冲突；B区政府招商引资发展地方经济的行为与A市人大常委会立法工作计划的冲突等。英国功利主义法学家边沁提出，最大多数人的最大幸福是判断是非的标准，立法者的职责是在公共利益和私人利益之间造成调和，政府的职责就是通过避苦求乐来增进社会的幸福[1]。
然而，从立法需求中识别利益并非如此简单，立法需求背后隐藏的利益呈现三个“多样化”趋势。一是利益种类多样化。当前，我国社会阶层、利益分化日渐深化，派生出的利益种类日益增多，更多的利益冲突需要通过立法调整。二是利益代表者多样化。利益种类多样化直接导致利益代表者多样化的结果，为了突出维权意识和决心，各方利益主体对于自身利益诉求需要集中表达，以期引起立法者、决策者和利益相对方的重视，所以会出现形形色色的利益代表者，此类代表者的来源错综复杂，不仅包括相关群体代表，一些公关公司、网络水军、职业掮客等也参与到立法需求表达进程中。三是利益平衡方式多样化。在立法需求层面需要平衡处理的利益冲突往往具体而微观，因利益之间并不存在高低、优劣、是非之分，平衡利益的方式不同于司法或行政手段的单一性、明确性，难以“一刀切”或是凭借经验主义直接取舍，更多需要立法者深度观察、多角度理解各类社会主体的利益关系，平衡利益诉求、化解分歧、凝聚共识。
二、三种利益平衡倾向
（一）群众利益之抽象化。当前将群众利益抽象化主要表现为两种形式。一是自认群众利益的当然代表者对利益的认知存在差异。如部分地方党委政府出于发展经济考量作出的决定自认能造福广大群众，故必然代表“群众利益”；部分地方人大认为自己是宪法意义上的地方权力机关，故作出的决定最能体现“群众利益”；有的群众自认以公民身份建言立法需求，故其意见最能贴近“群众利益”。凡此种种，不胜枚举，本文对各类自认群众利益代表者所代表的“群众利益”真实性、合理性和科学性不作评价，但此类“群众利益代表者”均出于自身立场和角度理解群众利益，难免过度自信甚至想当然地放大了其功能性和代表性却是不争的事实。在立法层面，群众利益不存在当然、永恒的代表者，代表群众决策的良好意愿未必能体现最真实的民意。二是强调群众利益的终极唯一性，忽视利益的进程多样性。从理论上讲，党并无自身特殊利益，全心全意代表人民群众，但群众利益并不是抽象单一的，而是具体多样的，肯定党和人民群众的终极利益目标统一的同时，也需承认对阶段性、区域性利益目标的理解和认知却并非绝对一致。布坎南公共选择理论认为，政府机构不再是具有强烈独立倾向的集体，而是由一个个“经济人”组成的，有自己的利益， 需要与他人、其他组织发生联系与利益关系， 也要通过选择以求得最大利益的实现[2]。在现实社会生活中，权利与权力的博弈并不罕见，因为不能完全排除权力的“逐利性”，无法杜绝决策者和权力执行者的逐利冲动，决策者、权力执行者自身利益与权力相对人的利益冲突客观存在。部门权力利益化、部门利益法制化就是例证之一。因此，不应忽略现实矛盾和利益冲突，片面强调终极利益一致性。
（二）少数服从多数运用场景之扩大化。为识别立法需求中的利益问题，最简单的方法就是采取少数服从多数的意愿对决方式，这种方式往往被视为最民主的方式。少数服从多数的对决方式在选举罢免类政治活动中的确是公平有效的方式，然在立法需求的识别取舍时，其正当性、合理性值得探讨，扩大或滥用少数服从多数对决有损立法的公平和正义。
少数人的利益服从于多数人的利益难免引发“多数人暴政”的联想，真正的“民主”不是多数人统治少数人，而是维护多数人利益的同时也照顾少数人的权益。“多数人暴政” 的担忧并非空穴来风， Z市市区 60多万人的生产、生活用水安全固然重要，然而，饮用水水源保护区内3000余村民的生存权和发展权同样应当得到关注和保障。不能简单地按60万人与3000人的数量对比来判断利益大小。民主发挥作用的前提是所有的个人或者团体均拥有平等的参与权利，当少数不能统一于多数时，少数可以通过额外的制度渠道寻求补偿[3]。
（三）唯经济效益之片面化。利益从大的类别可划分为经济利益、文化利益、生存发展利益、政治利益以及混合利益等类型，在市场经济环境下，立法过程中大量利益冲突主要表现为经济利益冲突。随着我国经济发展进入新常态，经济增长动力不足与经济下行压力并存，有的地方决策者缺乏从整体和全局的视角理解把握转变经济方式的目的和要求，不正确的政绩观导致脱离实际。为了能在短期内促进经济发展、产业调整、税收增长、政绩加分，往往过分强调立法需求中的经济效益，以此为衡量立法的必要性和可行性的唯一标准。从而忽视了公共服务、环境保护、就业水平、社会保障、治安维护等与群众息息相关的利益类别。具体表现为，在立法需求的判断次序上，往往要求地方立法为招商引资“让道”，或是选择资金投入最少、成本最小的项目立法，抑或是选择行政权力最大化、执法简便化、能扩充行政罚没收入的项目立法。使得立法需求的甄别失真，地方立法工具化、功利化倾向滋生，地方立法异化为长官意志、行政管理的“白手套”，忽视社会效益的优化和公民权利的保障，损害了地方立法的权威性和实用性。 三、立法需求中利益识别的可实施化路径
（一）决策者“拍板”的克制性。近年来，高学历、年轻化、专业性，已经成为各地决策团队构成的新趋势。地方决策者中不乏见多识广的“通才”和精通业务的“专才”。但如果没有理性决策的内心约束、党内民主决策机制的实现和重大决策责任追究机制的落实，在高素质的决策者身上，往往更容易滋生权力的傲慢和知识的偏见，难以避免决策的随意性和盲目性。要防止决策者“拍板”的冲动和随意，至少需要三个因素的制约。一是强化决策者的内心约束。决策者具有高学历和丰富的人生阅历，但未必都具备很深厚的法律素养，对立法工作规律也未必有深刻的认识。决策者应强化自身修为、坚守理性，认识到作为人性个体皆有之的局限性，尊重立法规律，在专业审视环节，不发表带有个人喜好的倾向性意见，以免误导、干扰立法需求的甄别。二是健全党内民主决策机制。党的十八大报告重申了“党内民主是党的生命”这一科学论断，只有真正健全党内民主决策机制，完善决策程序，实行副书记、书记末位发言，推行票决制，决策过程记录备案等机制[4]，才能解决立法需求的认定由少数人说了算的问题。三是落实重大决策终身责任追究制度。党的十八届四中全会提出，要建立重大决策终身责任追究制度。落实重大决策终身责任追究，一方面，需要形成监督合力，除了权力机关、专门监督机构、上级机关的监督外，还要发挥群众、舆论监督的作用，避免左手监督右手的点缀式监督。另一方面，针对追究行政责任与法律责任标准不统一、缺乏规范性等实际情况，应当对“模糊”的法律规定进行清理和补充、修订，最大限度地清除盲区，形成刚性有效的体系[5]。
（二）立法需求的排序性。随着社会的发展和公民法律意识的增强，各方面的立法需求不断增长，甚至出现排队立法的问题。为处理好大量的立法需求和有限的立法资源之间的矛盾，应将立法需求进行排序，避免盲目立法，浪费立法资源。可以将众多立法需求，按照“影响最小、受损补偿、急需靠前、成熟先立、特色突出”的条件进行排序。“影响最小”主要指探寻对公民权利减损、义务增加影响程度最小的立法需求，如果某项立法需求涉及大范围减损公民权利或增加公民义务，则应慎重对待，避免轻易立项，特别是新获得地方立法权的设区的市，更应避免在行使地方立法权之始激化社会矛盾，损害立法权威。“受损补偿”主要指为了所谓公共利益，不得已而损害少数人的权益时，权益受损者应当获得及时、完整补偿或受到替代性政策救济，如果事前没有考量资金补偿或政策补偿，则不应草率立法。比如案例中，若没有对水源保护区内3000余居民的搬迁补偿、扶贫帮扶、就业安置准备充足资金或出台具体政策，而急于立法，就势必造成立法道德风险和社会风险隐患。“急需靠前”主要指关系到地方改革发展稳定的关键性问题，现有法律法规尚未作出相应规定的立法需求，可以考虑适当提前立项。“成熟先立”是指需要立法解决的问题比较明确且此类问题并非执行层面问题，各方面对该类问题的立法必要性认识比较一致，具备实施条件的立法需求，可以进行立项准备。“特色突出”主要指深挖做细能体现当地特有事务和发展方向，有利于推动当地个性特色发展的立法需求，避免产生同质性、照搬型、花瓶式立法。
（三）利益表达的均等性。实践中，利益各方力量、地位并非均等，甚至悬殊，话语权明显不对等。如地方决策者、党政机关、强势行业、龙头企业在利益表达上占有绝对优势，可以运用各类资源和渠道向立法机关游说或借助媒体引导立法意愿，这些主体的利益诉求往往能得到充分表达。然而，部分社会弱势群体，即便立法直接所涉其利益，因受知识、眼界、精力等自身境况所限，表达诉求的意愿和能力都明显不足。利益诉求表达条件和机会的差距直接影响到征集、分析立法需求的准确性和全面性，因此，为利益均衡表达创造条件至为重要。一方面，利益表达和信息公开应向弱势群体倾斜，弥补其天然不足。降低弱势群体获取必要立法信息的成本，提高其关注立法的可能性和积极性。如通过专家解读、媒体报道、公众参与等形式，唤起弱势群体对自身立法利益的关注，促进信息传递、诉求表达的均衡性。另一方面，增强人大代表、常委会组成人员的民意代言能力。代表、委员需深入调研、广泛接触群众，多参与和立法相关的座谈会、论证会、听证会等，以及在人民代表大会会议、常务委员会会议审议法规时，能发表更具代表性、建设性和实用性的意见建议，使各种利益诉求在立法全程中得到平等反映、真实体现和有效解决。
注释：
[1]参见【美】博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第106页。
[2]闫焱、彭玫：《布坎南公共选择理论与我国政府决策行为》，载《社会科学论坛（学术研究卷）》2007年第2期。
[3]程凯：《多数人暴政的内在逻辑及成因分析》，载《山东行政学院学报》2013年第5期。
[4]杨根乔：《完善党内民主决策机制问题研究——当前地方党委完善民主决策机制问题调查与思考》，载《当代世界与社会主义》2013年第1期。
[5]王仰文：《行政决策责任追究程序启动标准问题研究》，载《辽宁师范大学学报（社会科学版）》2014年第3期。
（作者单位：浙江省衢州市人大常委会法工委）
案例简述：Z市作为设区的市在被该省人大常委会确定可以开始行使地方立法权后，根据社会各方呼声拟对A江饮用水水源保护进行立法，因A江是该市市区唯一的饮用水水源地，关系到市区 60多万人的生产、生活用水安全。A江库区饮用水水源保护区内有居民约3000人，主要以种养殖和经营农家乐为业。该市B区有两个较大的招商引资项目即将启动，需在A江饮用水水源保护区内进行建设，预计能带动一系列相关产业建设，大幅拉动当地GDP，增加地方财政收入，新增就业岗位。如果对A江饮用水源保护进行立法，会直接影响招商引资项目落地。后因B区党委政府反对，考虑到当地经济欠发达，对招商引资依赖度大，Z市人大常委会将《A江饮用水水源保护条例》改为调研项目，近期不进行立法。
一、利益多层次现象
随着我国社会转型的深入，社会分层、利益分化日益明显，各类主体在具体利益上的争夺也越来越激烈。各类合法利益之间并无高低、优劣、是非之分，出现冲突时总是难以取舍。就同一个立法项目而言，利益各方之间的冲突是显而易见的，不仅包括权利与权力的冲突，还包括权利与权利、权力与权力的冲突。如案例中，市区居民饮用水安全利益与B区经济发展利益的冲突；库区群众的生存发展利益与市区生产生活用水利益的冲突；B区政府招商引资发展地方经济的行为与A市人大常委会立法工作计划的冲突等。英国功利主义法学家边沁提出，最大多数人的最大幸福是判断是非的标准，立法者的职责是在公共利益和私人利益之间造成调和，政府的职责就是通过避苦求乐来增进社会的幸福[1]。
然而，从立法需求中识别利益并非如此简单，立法需求背后隐藏的利益呈现三个“多样化”趋势。一是利益种类多样化。当前，我国社会阶层、利益分化日渐深化，派生出的利益种类日益增多，更多的利益冲突需要通过立法调整。二是利益代表者多样化。利益种类多样化直接导致利益代表者多样化的结果，为了突出维权意识和决心，各方利益主体对于自身利益诉求需要集中表达，以期引起立法者、决策者和利益相对方的重视，所以会出现形形色色的利益代表者，此类代表者的来源错综复杂，不仅包括相关群体代表，一些公关公司、网络水军、职业掮客等也参与到立法需求表达进程中。三是利益平衡方式多样化。在立法需求层面需要平衡处理的利益冲突往往具体而微观，因利益之间并不存在高低、优劣、是非之分，平衡利益的方式不同于司法或行政手段的单一性、明确性，难以“一刀切”或是凭借经验主义直接取舍，更多需要立法者深度观察、多角度理解各类社会主体的利益关系，平衡利益诉求、化解分歧、凝聚共识。
二、三种利益平衡倾向
（一）群众利益之抽象化。当前将群众利益抽象化主要表现为两种形式。一是自认群众利益的当然代表者对利益的认知存在差异。如部分地方党委政府出于发展经济考量作出的决定自认能造福广大群众，故必然代表“群众利益”；部分地方人大认为自己是宪法意义上的地方权力机关，故作出的决定最能体现“群众利益”；有的群众自认以公民身份建言立法需求，故其意见最能贴近“群众利益”。凡此种种，不胜枚举，本文对各类自认群众利益代表者所代表的“群众利益”真实性、合理性和科学性不作评价，但此类“群众利益代表者”均出于自身立场和角度理解群众利益，难免过度自信甚至想当然地放大了其功能性和代表性却是不争的事实。在立法层面，群众利益不存在当然、永恒的代表者，代表群众决策的良好意愿未必能体现最真实的民意。二是强调群众利益的终极唯一性，忽视利益的进程多样性。从理论上讲，党并无自身特殊利益，全心全意代表人民群众，但群众利益并不是抽象单一的，而是具体多样的，肯定党和人民群众的终极利益目标统一的同时，也需承认对阶段性、区域性利益目标的理解和认知却并非绝对一致。布坎南公共选择理论认为，政府机构不再是具有强烈独立倾向的集体，而是由一个个“经济人”组成的，有自己的利益， 需要与他人、其他组织发生联系与利益关系， 也要通过选择以求得最大利益的实现[2]。在现实社会生活中，权利与权力的博弈并不罕见，因为不能完全排除权力的“逐利性”，无法杜绝决策者和权力执行者的逐利冲动，决策者、权力执行者自身利益与权力相对人的利益冲突客观存在。部门权力利益化、部门利益法制化就是例证之一。因此，不应忽略现实矛盾和利益冲突，片面强调终极利益一致性。
（二）少数服从多数运用场景之扩大化。为识别立法需求中的利益问题，最简单的方法就是采取少数服从多数的意愿对决方式，这种方式往往被视为最民主的方式。少数服从多数的对决方式在选举罢免类政治活动中的确是公平有效的方式，然在立法需求的识别取舍时，其正当性、合理性值得探讨，扩大或滥用少数服从多数对决有损立法的公平和正义。
少数人的利益服从于多数人的利益难免引发“多数人暴政”的联想，真正的“民主”不是多数人统治少数人，而是维护多数人利益的同时也照顾少数人的权益。“多数人暴政” 的担忧并非空穴来风， Z市市区 60多万人的生产、生活用水安全固然重要，然而，饮用水水源保护区内3000余村民的生存权和发展权同样应当得到关注和保障。不能简单地按60万人与3000人的数量对比来判断利益大小。民主发挥作用的前提是所有的个人或者团体均拥有平等的参与权利，当少数不能统一于多数时，少数可以通过额外的制度渠道寻求补偿[3]。
（三）唯经济效益之片面化。利益从大的类别可划分为经济利益、文化利益、生存发展利益、政治利益以及混合利益等类型，在市场经济环境下，立法过程中大量利益冲突主要表现为经济利益冲突。随着我国经济发展进入新常态，经济增长动力不足与经济下行压力并存，有的地方决策者缺乏从整体和全局的视角理解把握转变经济方式的目的和要求，不正确的政绩观导致脱离实际。为了能在短期内促进经济发展、产业调整、税收增长、政绩加分，往往过分强调立法需求中的经济效益，以此为衡量立法的必要性和可行性的唯一标准。从而忽视了公共服务、环境保护、就业水平、社会保障、治安维护等与群众息息相关的利益类别。具体表现为，在立法需求的判断次序上，往往要求地方立法为招商引资“让道”，或是选择资金投入最少、成本最小的项目立法，抑或是选择行政权力最大化、执法简便化、能扩充行政罚没收入的项目立法。使得立法需求的甄别失真，地方立法工具化、功利化倾向滋生，地方立法异化为长官意志、行政管理的“白手套”，忽视社会效益的优化和公民权利的保障，损害了地方立法的权威性和实用性。 三、立法需求中利益识别的可实施化路径
（一）决策者“拍板”的克制性。近年来，高学历、年轻化、专业性，已经成为各地决策团队构成的新趋势。地方决策者中不乏见多识广的“通才”和精通业务的“专才”。但如果没有理性决策的内心约束、党内民主决策机制的实现和重大决策责任追究机制的落实，在高素质的决策者身上，往往更容易滋生权力的傲慢和知识的偏见，难以避免决策的随意性和盲目性。要防止决策者“拍板”的冲动和随意，至少需要三个因素的制约。一是强化决策者的内心约束。决策者具有高学历和丰富的人生阅历，但未必都具备很深厚的法律素养，对立法工作规律也未必有深刻的认识。决策者应强化自身修为、坚守理性，认识到作为人性个体皆有之的局限性，尊重立法规律，在专业审视环节，不发表带有个人喜好的倾向性意见，以免误导、干扰立法需求的甄别。二是健全党内民主决策机制。党的十八大报告重申了“党内民主是党的生命”这一科学论断，只有真正健全党内民主决策机制，完善决策程序，实行副书记、书记末位发言，推行票决制，决策过程记录备案等机制[4]，才能解决立法需求的认定由少数人说了算的问题。三是落实重大决策终身责任追究制度。党的十八届四中全会提出，要建立重大决策终身责任追究制度。落实重大决策终身责任追究，一方面，需要形成监督合力，除了权力机关、专门监督机构、上级机关的监督外，还要发挥群众、舆论监督的作用，避免左手监督右手的点缀式监督。另一方面，针对追究行政责任与法律责任标准不统一、缺乏规范性等实际情况，应当对“模糊”的法律规定进行清理和补充、修订，最大限度地清除盲区，形成刚性有效的体系[5]。
（二）立法需求的排序性。随着社会的发展和公民法律意识的增强，各方面的立法需求不断增长，甚至出现排队立法的问题。为处理好大量的立法需求和有限的立法资源之间的矛盾，应将立法需求进行排序，避免盲目立法，浪费立法资源。可以将众多立法需求，按照“影响最小、受损补偿、急需靠前、成熟先立、特色突出”的条件进行排序。“影响最小”主要指探寻对公民权利减损、义务增加影响程度最小的立法需求，如果某项立法需求涉及大范围减损公民权利或增加公民义务，则应慎重对待，避免轻易立项，特别是新获得地方立法权的设区的市，更应避免在行使地方立法权之始激化社会矛盾，损害立法权威。“受损补偿”主要指为了所谓公共利益，不得已而损害少数人的权益时，权益受损者应当获得及时、完整补偿或受到替代性政策救济，如果事前没有考量资金补偿或政策补偿，则不应草率立法。比如案例中，若没有对水源保护区内3000余居民的搬迁补偿、扶贫帮扶、就业安置准备充足资金或出台具体政策，而急于立法，就势必造成立法道德风险和社会风险隐患。“急需靠前”主要指关系到地方改革发展稳定的关键性问题，现有法律法规尚未作出相应规定的立法需求，可以考虑适当提前立项。“成熟先立”是指需要立法解决的问题比较明确且此类问题并非执行层面问题，各方面对该类问题的立法必要性认识比较一致，具备实施条件的立法需求，可以进行立项准备。“特色突出”主要指深挖做细能体现当地特有事务和发展方向，有利于推动当地个性特色发展的立法需求，避免产生同质性、照搬型、花瓶式立法。
（三）利益表达的均等性。实践中，利益各方力量、地位并非均等，甚至悬殊，话语权明显不对等。如地方决策者、党政机关、强势行业、龙头企业在利益表达上占有绝对优势，可以运用各类资源和渠道向立法机关游说或借助媒体引导立法意愿，这些主体的利益诉求往往能得到充分表达。然而，部分社会弱势群体，即便立法直接所涉其利益，因受知识、眼界、精力等自身境况所限，表达诉求的意愿和能力都明显不足。利益诉求表达条件和机会的差距直接影响到征集、分析立法需求的准确性和全面性，因此，为利益均衡表达创造条件至为重要。一方面，利益表达和信息公开应向弱势群体倾斜，弥补其天然不足。降低弱势群体获取必要立法信息的成本，提高其关注立法的可能性和积极性。如通过专家解读、媒体报道、公众参与等形式，唤起弱势群体对自身立法利益的关注，促进信息传递、诉求表达的均衡性。另一方面，增强人大代表、常委会组成人员的民意代言能力。代表、委员需深入调研、广泛接触群众，多参与和立法相关的座谈会、论证会、听证会等，以及在人民代表大会会议、常务委员会会议审议法规时，能发表更具代表性、建设性和实用性的意见建议，使各种利益诉求在立法全程中得到平等反映、真实体现和有效解决。
注释：
[1]参见【美】博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第106页。
[2]闫焱、彭玫：《布坎南公共选择理论与我国政府决策行为》，载《社会科学论坛（学术研究卷）》2007年第2期。
[3]程凯：《多数人暴政的内在逻辑及成因分析》，载《山东行政学院学报》2013年第5期。
[4]杨根乔：《完善党内民主决策机制问题研究——当前地方党委完善民主决策机制问题调查与思考》，载《当代世界与社会主义》2013年第1期。
[5]王仰文：《行政决策责任追究程序启动标准问题研究》，载《辽宁师范大学学报（社会科学版）》2014年第3期。
（作者单位：浙江省衢州市人大常委会法工委）