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财政部、国家税务总局近日发布《关于<资源税法（征求意见稿）>向社会公开征求意见的通知》。
通知称，为全面贯彻党的十九大精神，加快落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的税收法定原则，财政部、税务总局会同有关部门起草了《资源税法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。社会公众可在2017年12月20日前，通过规定的途径和方式提出意见。
那么，《征求意见稿》的发布基于什么样的背景？主要内容有哪些？业界对立法有何意见和建议？《财会信报》记者就此采访了业界专家。
立法背景
资源税改革基本完成 制定法律条件基本成熟
资源税是我国地方税体系中的一个重要税种。1984年9月，国务院发布《资源税条例（草案）》和《盐税条例（草案）》（以下简称两个草案），规定自1984年10月1日起，对开采原油、天然气、煤炭等矿产品和生产盐的单位和个人征收资源税。1993年12月，国务院发布《资源税暂行条例》（以下简称《暂行条例》），同时废止两个草案。《暂行条例》规定，自1994年1月1日起将资源税的征收范围扩大到原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等七类，并明确实行从量定额的征收办法。2011年9月，国务院对《暂行条例》进行了修订，明确资源税实行从价定率或者从量定额的征收办法。
根据党中央、国务院的决策部署，自2011年11月起，陆续实施了原油、天然气、煤炭等资源税从价计征改革，自2016年7月起全面实施改革，对绝大部分应税矿产品实行从价计征方式。改革坚持“清费立税、合理负担、适度分权、循序渐进”原则，建立税收与资源价格挂钩的自动调节机制，增强了税收弹性，形成了规范公平、调控合理、征管高效的资源税制度，有效发挥了其组织收入、调节经济、促进资源节约集约利用和生态环境保护的功能作用。
中央财经大学财政税务学院教授张广通在接受《财会信报》记者采访时表示，《征求意见稿》的发布表明资源税“由规转法”的步伐加快，《资源税法》的出炉指日可待，这是财税战线值得庆贺的一件大事。
张广通介绍，十八大以来，我国进入了全面深化改革和全面依法治国的新时代，财税改革也进入依法理财和依法治税的新时代。尤其是在党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，首次明确提出“落实税收法定原则”，标志着长期以来我国授权立法、行政主导的税收立法体制将发生根本性变化，“无法不征税、有税必有法”将由抽象理念转化为实际行动，改革与立法、修法并行不悖、立法先行、包容改革，我国财税改革走入“新常态”的美好前景。
张广通认为，和其他面临相同任务的税种一样，资源税“由规转法”，从形式上看，有利于增强其征收制度的权威性、科学性、稳定性和可操作性；从内涵上看，是对多年来资源税改革成果的重新确认。更重要的是，它有利于从最高立法机关角度和全社会角度對资源税征收的理论依据、税制要素、征管方式、征管体制以及央地税权划分制度等重大原则性问题进行再审查、再优化。所以资源税“由规转法”，“我们既要关注其制度形式的变化，更要关注其转化的实质或结果。”
社科院财经战略研究院副研究员蒋震在接受记者采访时表示，资源税立法是税收法定的重要体现，也是贯彻依法治国理念的重要体现。政府要依法取得税收收入，取之于民用之于民。
蒋震介绍，资源税的主要理论依据是地租，就是资源的级差地租理论。其目的是调节不同资源区位所产生的资源租的差别，有些资源开采成本比较低，有些资源开采成本比较高，通过资源税来调节不同类型、不同区域的资源的分配，实现调节作用。
主要内容
实行从价计征 具体税率由地方在规定幅度内确定
《征求意见稿》共十九条，主要包括七个方面的内容。
（一）纳税人。《征求意见稿》规定：资源税的纳税人为在中华人民共和国领域和管辖的其他海域开采矿产品或者生产盐的单位和个人。（第一条）
（二）征税对象。《征求意见稿》规定：资源税的征税对象为矿产品和盐，矿产品是指原矿和选矿产品。（第二条）
（三）税目税率。实施资源税从价计征改革时，财政部、税务总局列明了20多种主要矿产品税目，其他矿产品税目由省级人民政府确定。《征求意见稿》所附《资源税税目税率表》统一列明了能源矿产、金属矿产、非金属矿产和盐4大类、146个税目。对新探明的矿产品，由国务院提出税目、税率建议，报全国人民代表大会常务委员会决定。
根据实施资源税从价计征改革时的实际执行情况，《征求意见稿》除对个别税目的税率幅度适当调整外，基本维持了现行税率确定方式和税率水平，在《资源税税目税率表》中规定了各税目的固定税率或者幅度税率。对规定幅度税率的税目，由省级人民政府提出具体适用税率建议，报同级人民代表大会常务委员会决定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。（第三条）
（四）计征方式和应纳税额。《征求意见稿》充分吸收改革成果，对绝大部分应税产品实行从价计征，对少数应税产品实行从价计征或者从量计征，具体方式由省级人民政府提出，报同级人民代表大会常务委员会决定。
（五）税收优惠。《征求意见稿》基本延续了《暂行条例》和资源税改革政策规定，明确了4项减免税情形。此外，国务院可以根据国民经济和社会发展需要规定其他免征或者减征资源税情形，报全国人民代表大会常务委员会备案。（第九条、第十条）
（六）对水等征收资源税问题。中央文件提出，逐步将资源税征收范围扩展到水、森林、草原等自然资源。根据决策部署，自2016年7月起在河北省实施水资源税改革试点，并将扩大试点范围。考虑水资源税改革处于试点阶段，水资源税制度仍需通过试点探索和完善，目前立法条件尚不成熟。同时，对森林、草原等其他自然资源征收资源税的条件还不具备。为保障征收水等资源税有法可依，《征求意见稿》规定，国务院可以组织开展水等资源税改革试点，待立法条件成熟后，再通过法律予以规定。（第十七条） （七）中外合作开采油气资源缴纳资源税问题。《征求意见稿》明确，自本法施行之日起，中外合作开采原油、天然气并缴纳矿区使用费的中国企业和外国企业，依照本法规定缴纳资源税，不再缴纳矿区使用费。（第十八条）
建议一
谨防将资源税仅作为财政增收手段
中国财税法学研究会副会长、中国政法大学财税法研究中心主任施正文在接受《财会信报》记者采访时提出，资源税征税范围还可以再扩大。《征求意见稿》中的征税范围仅指矿产品和盐，并没有把水、滩涂、草场、森林、耕地等资源纳入征税范围。他指出，仅针对矿产资源征税使资源税很难更好地发挥在资源节约、环境保护和生态文明建设中的作用。水、草场、森林等都是和生产生活息息相关的资源，人口增加和经济发展也使得这些资源的消耗、污染等问题日益严重，未纳入征收范围限制了资源税在资源节约集约及环境保护方面的功能，不利于资源可持续发展。
施正文建议，在第一条“关于纳税人和征税范围”的表述中，可以扩大表述为：“开采矿产品、生产盐及开发或占用其他资源的单位或者个人”。鉴于对其他资源征税或立法的条件尚不完全具备，可考虑授权国务院先行试点。因此，可以在第一条增加一款规定：“本条第一款规定的对开发或占用其他资源，授权国务院组织开展资源税改革试点，待条件成熟时上升为法律。”施正文表示，这样的表述有助于发挥立法引领作用，也更能彰显资源税功能定位及未来我国资源税的改革方向。
施正文表示，资源税改革与立法应从国家战略高度进行定位，而非简单地将条例平移上升为法律，不能单纯为了税收法定而法定。总体说，虽然资源税的税收规模并不大，但它具有不可忽视的调节作用，促进资源节约利用、可持续发展，解决负外部性，保护环境和生态文明建设，这是当前和未来资源税立法的主要目的，不能过份强调资源税调节级差收入和组织财政收入的功能。
张广通指出，当前资源税被赋予多重功能，而不同功能之间的主从关系却模糊不清，只有取得税收收入这一点是非常明确的。一个税种如果在征收的理论依据上存在含糊不清的地方，那么即使其立法成功了，还是不免给人留下疑问，并给后来的税收征管实践带来隐患。
张广通建议，增加第一章总则，明确国家依据《矿产资源法》中关于矿产资源一律归国家所有、任何开采国有矿产资源的企业、单位和个人都要依照税法规定缴纳资源税的表述；明确资源税的功能和意义，比如保护国有矿产资源得到有效合理的开采、提高开采效率、减少损失浪费和野蛮开采，并采取合理的环境保护措施；合理调节资源开采的级差收益（重点是由客观条件优越带来的超额收益），为不同开采主体创造公平竞争的条件；为各级政府尤其是地方政府筹集必要的税收收入；完善地方税体系等；明确资源税与相关资源收费的关系，比如明确资源税立法后，所有与资源税有重复征收关系的收费、基金等一律停止，必要收费应依法收取；资源税实行中央与地方稅权分享制，中央负责制定资源税基本法律，规定资源税的基本要素，地方人大及政府在税法基本框架下根据中央授权制定适合本地区的具体实施办法，并报全国人大及国务院备案。
建议二
从价易导致隐形增税 应适时调整
关于税率问题，施正文认为，目前的税率无论是固定的还是浮动的，都是在这几年从价计征改革过程中设定的，维持在之前改革的基础之上，《征求意见稿》中的税率没有发生太大变化，目的是保持资源税负的基本稳定。但由于实行从价计征，建立了税收与资源价格挂钩的自动调节机制，在资源价格上涨的情况下，税收收入必然有较大增长。数据显示，从1994年至2016年，全国累计征收资源税（费）7 972亿元，年均增长14.8%，其中2016年征收资源税951亿元。2017年前10个月资源税税收收入已经超过1 000亿，增长的主要原因就是实行了从价计征。在资源价格上涨的情况下，有利于国家资源税收入增长，体现了资源税调节作用，但同时相对于定额税率来说，也容易导致隐形增税，也会造成以资源品为原料的下游企业成本的增加，从而推升产品价格，加重普通消费者和中低收入阶层负担。
施正文建议，我国资源税立法通过后，要根据资源的开发利用和市场变化情况适时通过法律修订调整税率。使税率始终保持在一个合理的水平，既要保证资源的节约利用，又防止增税造成的负面影响。
目前资源税用从价定率征收取代从量定额征收似乎成为一种大趋势。张广通指出，但其中优价优税、低价低税、取得财政收入优先的特征非常明显，而这两种征收方式各有利弊，不能简单取代。这些年来，资源价格呈快速上升趋势，众所周知，这为各级政府增加税收收入、筹集建设资金提供了机遇。张广通分析，从价定率征收，使税收收入与矿产销售价格紧密关联，水涨船高、水落船低，税价关系比从量定额征收有弹性。如果从取得税收收入这一单纯目的考虑无可厚非。但优价也要优投，没有大量资本和先进技术投入，优价也难以获得，所以优价的矿产及企业恰恰需要适当的轻税给予鼓励，而从价定率征收难以完全做到。从量定额征收则可根据各矿产企业的实际情况进行税额的合理核定和调整。如果矿产资源大量开采造成积压则不征税，亏本销售则征低税，实际上有鼓励落后的作用，与国家产业政策有矛盾。新法草案按照资源品目设计幅度差别比例税率，试图体现对不同矿产及开采企业的量能负担，但具体到某种矿产而言，地方核定的执行税率则是单一固定的，量能负担的特征并没有想像的那么明显，调整起来也必然困难重重。
关于从价定率和从量定额征收方式的选择问题，张广通建议，仔细考量这两种征收方式的利弊和具体适用范围，不能简单地取而代之，可考虑实行复合征收。
施正文强调，资源税改革应放到我国整体税制改革中分析，为了推进供给侧结构性改革，当前我国税制改革应当不增加总体税负并适度减税，税制改革要“有增有减”。从长远看，资源税规模会逐步扩大，增收效应明显，应当配合推进减税改革，加快增值税、企业所得税的减税改革尤为重要和迫切。 建议三
资源税收入应央地共享
针对《征求意见稿》第三条规定所述，施正文提出，主要考虑资源品位和开采条件确定具体税率，是对资源税调节级差收入功能定位的传统思维，不符合我国资源税改革重在促进资源可持续利用、保护生态环境和经济转型升级中的作用。目前《征求意见稿》对地方税率幅度授权过大，虽然有助于各地因地制宜发挥资源税调节作用，促进本地经济发展，但也会对全国统一市场秩序造成负面影响。尤其值得警惕的是，要防止地方将开征资源税主要作为增加财政收入的手段，以节约资源保护环境之名行增加财政收入之实，忽视发挥它的调节功能，引发向资源短缺地区转嫁税收负担，搞恶性税收竞争，破坏统一市场秩序和公平财政秩序。
施正文认为，应适当限制过大幅度税率和对幅度税率分级细化，设置相应的条件，否则容易导致地方政府滥用授权，造成税负不公现象，引发有害税收竞争，制造政策洼地。另外，中央应对不同地区的具体税率进行调查、分析和评估，对于缺乏合理性的税率，建议予以适当干预，及时调整税率幅度。
《征求意见稿》中没有明确资源税收入的分享问题，现行的资源税收入除了海洋石油资源税收入外，其他都歸属地方。施正文建议，将来资源税收入中央应该适当参与分享，不要完全作为地方税，一是控制并防止地方以增收为主要目的。二是中央分享后可以用于资源省份和非资源省份、多资源省份和少资源省份、发达省份和非发达省份之间的平衡、协调，维护统一市场秩序，促进区域协调发展。施正文表示，分享比例不一定要在资源税法中作具体规定，但法律中应当设一条原则性规定，表明分享的目的、原则和考量因素。
基于同样的考虑，张广通表示，我国矿产资源的国家所有与地区拥有、部门占有、企业享有关系十分复杂，为照顾各资源占有地区和部门的经济利益，资源税长期以来作为地方税种来处理，除个别资源开采行为的税收收入归中央外，绝大部分资源税归地方。《征求意见稿》充分体现了资源税从立法到执法和收入归属的地方色彩。但这更会强化一种倾向，就是资源在谁的地盘上，谁就是资源税的拥有者，怎么开发利用资源，主动权基本上掌握在地方政府手里。如果对大宗资源不采取中央与地方分享的配套财税体制，中央想继续沿用传统做法，通过行政干预调控地方政府资源开发行为，将难上加难。
蒋震也表达了相同的观点。资源税收入政府间的归属，即哪些收入应属于地方所有，哪些应属于中央所有，要按照资源受益的范围。开采的特大型矿产资源应该属于中央，属地特性突出的矿产资源应该属于地方。要建立一个中央和地方之间收入权属划分的机制。这也是未来需要理清的一个方向。
建议四
出台税法实施条例 制定减税比例
有关税收优惠政策，施正文认为很有必要。但相对于20%、30%的单一档次优惠比例，他建议可设置一定幅度的减税比例，让各地根据情况具体确定和细化分级。
张广通提出，矿产资源的开采和销售中间环节多，不能仅靠税务机关以票（销售发票）控税，税务机关与矿产资源主管部门应建立协作机制和信息共享平台，否则开采与销售容易出现脱节，通过销售不入账来逃避纳税义务的问题就会突显。
张广通还建议，应及时出台税法实施条例，对税法条文的具体含义和实施中可能遇到的具体政策问题作出详细的法律界定，避免事后补充规定层出不穷。
蒋震提出，在资源税立法过程当中一定要体现资源的不可再生程度，按照不可再生程度去确定税收要素，如对于特别稀缺的、而且再生难度和不可再生程度比较高的资源，适当提高资源税税率，来体现资源的稀缺性。如按照市场价格作为税基来征税。这是设计资源税税制要素的基本依据。
通知称，为全面贯彻党的十九大精神，加快落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的税收法定原则，财政部、税务总局会同有关部门起草了《资源税法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。社会公众可在2017年12月20日前，通过规定的途径和方式提出意见。
那么，《征求意见稿》的发布基于什么样的背景？主要内容有哪些？业界对立法有何意见和建议？《财会信报》记者就此采访了业界专家。
立法背景
资源税改革基本完成 制定法律条件基本成熟
资源税是我国地方税体系中的一个重要税种。1984年9月，国务院发布《资源税条例（草案）》和《盐税条例（草案）》（以下简称两个草案），规定自1984年10月1日起，对开采原油、天然气、煤炭等矿产品和生产盐的单位和个人征收资源税。1993年12月，国务院发布《资源税暂行条例》（以下简称《暂行条例》），同时废止两个草案。《暂行条例》规定，自1994年1月1日起将资源税的征收范围扩大到原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等七类，并明确实行从量定额的征收办法。2011年9月，国务院对《暂行条例》进行了修订，明确资源税实行从价定率或者从量定额的征收办法。
根据党中央、国务院的决策部署，自2011年11月起，陆续实施了原油、天然气、煤炭等资源税从价计征改革，自2016年7月起全面实施改革，对绝大部分应税矿产品实行从价计征方式。改革坚持“清费立税、合理负担、适度分权、循序渐进”原则，建立税收与资源价格挂钩的自动调节机制，增强了税收弹性，形成了规范公平、调控合理、征管高效的资源税制度，有效发挥了其组织收入、调节经济、促进资源节约集约利用和生态环境保护的功能作用。
中央财经大学财政税务学院教授张广通在接受《财会信报》记者采访时表示，《征求意见稿》的发布表明资源税“由规转法”的步伐加快，《资源税法》的出炉指日可待，这是财税战线值得庆贺的一件大事。
张广通介绍，十八大以来，我国进入了全面深化改革和全面依法治国的新时代，财税改革也进入依法理财和依法治税的新时代。尤其是在党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，首次明确提出“落实税收法定原则”，标志着长期以来我国授权立法、行政主导的税收立法体制将发生根本性变化，“无法不征税、有税必有法”将由抽象理念转化为实际行动，改革与立法、修法并行不悖、立法先行、包容改革，我国财税改革走入“新常态”的美好前景。
张广通认为，和其他面临相同任务的税种一样，资源税“由规转法”，从形式上看，有利于增强其征收制度的权威性、科学性、稳定性和可操作性；从内涵上看，是对多年来资源税改革成果的重新确认。更重要的是，它有利于从最高立法机关角度和全社会角度對资源税征收的理论依据、税制要素、征管方式、征管体制以及央地税权划分制度等重大原则性问题进行再审查、再优化。所以资源税“由规转法”，“我们既要关注其制度形式的变化，更要关注其转化的实质或结果。”
社科院财经战略研究院副研究员蒋震在接受记者采访时表示，资源税立法是税收法定的重要体现，也是贯彻依法治国理念的重要体现。政府要依法取得税收收入，取之于民用之于民。
蒋震介绍，资源税的主要理论依据是地租，就是资源的级差地租理论。其目的是调节不同资源区位所产生的资源租的差别，有些资源开采成本比较低，有些资源开采成本比较高，通过资源税来调节不同类型、不同区域的资源的分配，实现调节作用。
主要内容
实行从价计征 具体税率由地方在规定幅度内确定
《征求意见稿》共十九条，主要包括七个方面的内容。
（一）纳税人。《征求意见稿》规定：资源税的纳税人为在中华人民共和国领域和管辖的其他海域开采矿产品或者生产盐的单位和个人。（第一条）
（二）征税对象。《征求意见稿》规定：资源税的征税对象为矿产品和盐，矿产品是指原矿和选矿产品。（第二条）
（三）税目税率。实施资源税从价计征改革时，财政部、税务总局列明了20多种主要矿产品税目，其他矿产品税目由省级人民政府确定。《征求意见稿》所附《资源税税目税率表》统一列明了能源矿产、金属矿产、非金属矿产和盐4大类、146个税目。对新探明的矿产品，由国务院提出税目、税率建议，报全国人民代表大会常务委员会决定。
根据实施资源税从价计征改革时的实际执行情况，《征求意见稿》除对个别税目的税率幅度适当调整外，基本维持了现行税率确定方式和税率水平，在《资源税税目税率表》中规定了各税目的固定税率或者幅度税率。对规定幅度税率的税目，由省级人民政府提出具体适用税率建议，报同级人民代表大会常务委员会决定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。（第三条）
（四）计征方式和应纳税额。《征求意见稿》充分吸收改革成果，对绝大部分应税产品实行从价计征，对少数应税产品实行从价计征或者从量计征，具体方式由省级人民政府提出，报同级人民代表大会常务委员会决定。
（五）税收优惠。《征求意见稿》基本延续了《暂行条例》和资源税改革政策规定，明确了4项减免税情形。此外，国务院可以根据国民经济和社会发展需要规定其他免征或者减征资源税情形，报全国人民代表大会常务委员会备案。（第九条、第十条）
（六）对水等征收资源税问题。中央文件提出，逐步将资源税征收范围扩展到水、森林、草原等自然资源。根据决策部署，自2016年7月起在河北省实施水资源税改革试点，并将扩大试点范围。考虑水资源税改革处于试点阶段，水资源税制度仍需通过试点探索和完善，目前立法条件尚不成熟。同时，对森林、草原等其他自然资源征收资源税的条件还不具备。为保障征收水等资源税有法可依，《征求意见稿》规定，国务院可以组织开展水等资源税改革试点，待立法条件成熟后，再通过法律予以规定。（第十七条） （七）中外合作开采油气资源缴纳资源税问题。《征求意见稿》明确，自本法施行之日起，中外合作开采原油、天然气并缴纳矿区使用费的中国企业和外国企业，依照本法规定缴纳资源税，不再缴纳矿区使用费。（第十八条）
建议一
谨防将资源税仅作为财政增收手段
中国财税法学研究会副会长、中国政法大学财税法研究中心主任施正文在接受《财会信报》记者采访时提出，资源税征税范围还可以再扩大。《征求意见稿》中的征税范围仅指矿产品和盐，并没有把水、滩涂、草场、森林、耕地等资源纳入征税范围。他指出，仅针对矿产资源征税使资源税很难更好地发挥在资源节约、环境保护和生态文明建设中的作用。水、草场、森林等都是和生产生活息息相关的资源，人口增加和经济发展也使得这些资源的消耗、污染等问题日益严重，未纳入征收范围限制了资源税在资源节约集约及环境保护方面的功能，不利于资源可持续发展。
施正文建议，在第一条“关于纳税人和征税范围”的表述中，可以扩大表述为：“开采矿产品、生产盐及开发或占用其他资源的单位或者个人”。鉴于对其他资源征税或立法的条件尚不完全具备，可考虑授权国务院先行试点。因此，可以在第一条增加一款规定：“本条第一款规定的对开发或占用其他资源，授权国务院组织开展资源税改革试点，待条件成熟时上升为法律。”施正文表示，这样的表述有助于发挥立法引领作用，也更能彰显资源税功能定位及未来我国资源税的改革方向。
施正文表示，资源税改革与立法应从国家战略高度进行定位，而非简单地将条例平移上升为法律，不能单纯为了税收法定而法定。总体说，虽然资源税的税收规模并不大，但它具有不可忽视的调节作用，促进资源节约利用、可持续发展，解决负外部性，保护环境和生态文明建设，这是当前和未来资源税立法的主要目的，不能过份强调资源税调节级差收入和组织财政收入的功能。
张广通指出，当前资源税被赋予多重功能，而不同功能之间的主从关系却模糊不清，只有取得税收收入这一点是非常明确的。一个税种如果在征收的理论依据上存在含糊不清的地方，那么即使其立法成功了，还是不免给人留下疑问，并给后来的税收征管实践带来隐患。
张广通建议，增加第一章总则，明确国家依据《矿产资源法》中关于矿产资源一律归国家所有、任何开采国有矿产资源的企业、单位和个人都要依照税法规定缴纳资源税的表述；明确资源税的功能和意义，比如保护国有矿产资源得到有效合理的开采、提高开采效率、减少损失浪费和野蛮开采，并采取合理的环境保护措施；合理调节资源开采的级差收益（重点是由客观条件优越带来的超额收益），为不同开采主体创造公平竞争的条件；为各级政府尤其是地方政府筹集必要的税收收入；完善地方税体系等；明确资源税与相关资源收费的关系，比如明确资源税立法后，所有与资源税有重复征收关系的收费、基金等一律停止，必要收费应依法收取；资源税实行中央与地方稅权分享制，中央负责制定资源税基本法律，规定资源税的基本要素，地方人大及政府在税法基本框架下根据中央授权制定适合本地区的具体实施办法，并报全国人大及国务院备案。
建议二
从价易导致隐形增税 应适时调整
关于税率问题，施正文认为，目前的税率无论是固定的还是浮动的，都是在这几年从价计征改革过程中设定的，维持在之前改革的基础之上，《征求意见稿》中的税率没有发生太大变化，目的是保持资源税负的基本稳定。但由于实行从价计征，建立了税收与资源价格挂钩的自动调节机制，在资源价格上涨的情况下，税收收入必然有较大增长。数据显示，从1994年至2016年，全国累计征收资源税（费）7 972亿元，年均增长14.8%，其中2016年征收资源税951亿元。2017年前10个月资源税税收收入已经超过1 000亿，增长的主要原因就是实行了从价计征。在资源价格上涨的情况下，有利于国家资源税收入增长，体现了资源税调节作用，但同时相对于定额税率来说，也容易导致隐形增税，也会造成以资源品为原料的下游企业成本的增加，从而推升产品价格，加重普通消费者和中低收入阶层负担。
施正文建议，我国资源税立法通过后，要根据资源的开发利用和市场变化情况适时通过法律修订调整税率。使税率始终保持在一个合理的水平，既要保证资源的节约利用，又防止增税造成的负面影响。
目前资源税用从价定率征收取代从量定额征收似乎成为一种大趋势。张广通指出，但其中优价优税、低价低税、取得财政收入优先的特征非常明显，而这两种征收方式各有利弊，不能简单取代。这些年来，资源价格呈快速上升趋势，众所周知，这为各级政府增加税收收入、筹集建设资金提供了机遇。张广通分析，从价定率征收，使税收收入与矿产销售价格紧密关联，水涨船高、水落船低，税价关系比从量定额征收有弹性。如果从取得税收收入这一单纯目的考虑无可厚非。但优价也要优投，没有大量资本和先进技术投入，优价也难以获得，所以优价的矿产及企业恰恰需要适当的轻税给予鼓励，而从价定率征收难以完全做到。从量定额征收则可根据各矿产企业的实际情况进行税额的合理核定和调整。如果矿产资源大量开采造成积压则不征税，亏本销售则征低税，实际上有鼓励落后的作用，与国家产业政策有矛盾。新法草案按照资源品目设计幅度差别比例税率，试图体现对不同矿产及开采企业的量能负担，但具体到某种矿产而言，地方核定的执行税率则是单一固定的，量能负担的特征并没有想像的那么明显，调整起来也必然困难重重。
关于从价定率和从量定额征收方式的选择问题，张广通建议，仔细考量这两种征收方式的利弊和具体适用范围，不能简单地取而代之，可考虑实行复合征收。
施正文强调，资源税改革应放到我国整体税制改革中分析，为了推进供给侧结构性改革，当前我国税制改革应当不增加总体税负并适度减税，税制改革要“有增有减”。从长远看，资源税规模会逐步扩大，增收效应明显，应当配合推进减税改革，加快增值税、企业所得税的减税改革尤为重要和迫切。 建议三
资源税收入应央地共享
针对《征求意见稿》第三条规定所述，施正文提出，主要考虑资源品位和开采条件确定具体税率，是对资源税调节级差收入功能定位的传统思维，不符合我国资源税改革重在促进资源可持续利用、保护生态环境和经济转型升级中的作用。目前《征求意见稿》对地方税率幅度授权过大，虽然有助于各地因地制宜发挥资源税调节作用，促进本地经济发展，但也会对全国统一市场秩序造成负面影响。尤其值得警惕的是，要防止地方将开征资源税主要作为增加财政收入的手段，以节约资源保护环境之名行增加财政收入之实，忽视发挥它的调节功能，引发向资源短缺地区转嫁税收负担，搞恶性税收竞争，破坏统一市场秩序和公平财政秩序。
施正文认为，应适当限制过大幅度税率和对幅度税率分级细化，设置相应的条件，否则容易导致地方政府滥用授权，造成税负不公现象，引发有害税收竞争，制造政策洼地。另外，中央应对不同地区的具体税率进行调查、分析和评估，对于缺乏合理性的税率，建议予以适当干预，及时调整税率幅度。
《征求意见稿》中没有明确资源税收入的分享问题，现行的资源税收入除了海洋石油资源税收入外，其他都歸属地方。施正文建议，将来资源税收入中央应该适当参与分享，不要完全作为地方税，一是控制并防止地方以增收为主要目的。二是中央分享后可以用于资源省份和非资源省份、多资源省份和少资源省份、发达省份和非发达省份之间的平衡、协调，维护统一市场秩序，促进区域协调发展。施正文表示，分享比例不一定要在资源税法中作具体规定，但法律中应当设一条原则性规定，表明分享的目的、原则和考量因素。
基于同样的考虑，张广通表示，我国矿产资源的国家所有与地区拥有、部门占有、企业享有关系十分复杂，为照顾各资源占有地区和部门的经济利益，资源税长期以来作为地方税种来处理，除个别资源开采行为的税收收入归中央外，绝大部分资源税归地方。《征求意见稿》充分体现了资源税从立法到执法和收入归属的地方色彩。但这更会强化一种倾向，就是资源在谁的地盘上，谁就是资源税的拥有者，怎么开发利用资源，主动权基本上掌握在地方政府手里。如果对大宗资源不采取中央与地方分享的配套财税体制，中央想继续沿用传统做法，通过行政干预调控地方政府资源开发行为，将难上加难。
蒋震也表达了相同的观点。资源税收入政府间的归属，即哪些收入应属于地方所有，哪些应属于中央所有，要按照资源受益的范围。开采的特大型矿产资源应该属于中央，属地特性突出的矿产资源应该属于地方。要建立一个中央和地方之间收入权属划分的机制。这也是未来需要理清的一个方向。
建议四
出台税法实施条例 制定减税比例
有关税收优惠政策，施正文认为很有必要。但相对于20%、30%的单一档次优惠比例，他建议可设置一定幅度的减税比例，让各地根据情况具体确定和细化分级。
张广通提出，矿产资源的开采和销售中间环节多，不能仅靠税务机关以票（销售发票）控税，税务机关与矿产资源主管部门应建立协作机制和信息共享平台，否则开采与销售容易出现脱节，通过销售不入账来逃避纳税义务的问题就会突显。
张广通还建议，应及时出台税法实施条例，对税法条文的具体含义和实施中可能遇到的具体政策问题作出详细的法律界定，避免事后补充规定层出不穷。
蒋震提出，在资源税立法过程当中一定要体现资源的不可再生程度，按照不可再生程度去确定税收要素，如对于特别稀缺的、而且再生难度和不可再生程度比较高的资源，适当提高资源税税率，来体现资源的稀缺性。如按照市场价格作为税基来征税。这是设计资源税税制要素的基本依据。