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通过对控规法律属性的辨析,可以明确判断控规虽是“法定规划”,但只是地方政府规范性文件,不在法律序列。作为规划行政审批和土地使用权出让依据,控规处于法律保留的范围之内,对其成果立法是完善规划法律体系、弥补规划行政合法性瑕疵的必要途径,即控规需要走向立法。但在当前的技术手段下,控规与法律之间存在稳定性和公共性的差异,使控规并不满足法律“依条件决定行为及其后果”的逻辑,进而难以实现立法。要消除这一差异,则需转变控规的技术逻辑,强化其规则属性,形成“通则+特控”的调控手段,同时塑造双向选择,使控规成为多方“合意”的协商平台。