党的十七大明确提出要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,而目前我国绝大多数非职工城镇居民的养老保险制度还处于制度缺失的无社会保障状态。为此,首先必须研究解决城镇无保障居民的养老保险制度定位和制度设计问题。现有的城镇企业职工养老保险制度经过三十年的探索和实践,确实取得了很大的成就,但因自身存在着覆盖范围扩大难、制度可持续性不足、提高社会统筹层次难等问题,故城镇企业职工养老保险制度的社会统筹与个人账户相结合的模式,难以成为我国覆盖城镇无保障居民养老保险问题的模式选择。从国外情况看,美国、新加坡、日本、法国、英国的养老保险制度发展相对成熟,但同时也各自存在问题,其发展趋势及缺陷对我国建立覆盖城镇无保障居民的养老保险制度有重要的借鉴意义。从国内情况看,北京、青岛、重庆对建立覆盖城乡的社会养老制度进行了积极的探索,并取得了可喜的成绩,这对研究建立覆盖城镇无保障居民的养老保险制度提供了丰富的经验,以城镇无保障居民为突破口,探索建立新型社会养老保险制度,是社会发展的必然。本文试对覆盖城镇无保障居民的新型养老保险制度进行了可行性分析,对政府在该制度中的责任进行了论述,在此基础上提出了基础养老金加个人账户的制度框架,并将社会养老保险费改税作为该制度的配套和补充。