相对于行政机关作出行政行为时的“第一次”法律适用而言,行政诉讼中的法律适用是“第二次”法律适用,人民法院在行政诉讼中需要对“第一次”法律适用进行检视,审查行政机关是否适用了正确的法律规范。本文所称法律规范包括法律、法规、规章。行政诉讼中法律规范的适用性审查,系指人民法院在法律适用规则的指引下就系争规范在具体案件中的适用性所作的审查。《行政诉讼法》设置的法律适用规则是“依据法律法规,参照规章”,这一规定引起了学者对于行政诉讼中法律适用的讨论。“依据”与“参照”的不同措辞表明对于法律法规与规章的不同态度,人民法院在行政审判中坚持“依据”与“参照”的二分法。现在对于法律法规“依据”地位的质疑越来越多。2000年《立法法》设置了适用一章,统一了法律适用规则——“上位法优于下位法”、“新法优于旧法”、“特别法优于一般法”。《立法法》与《行政诉讼法》设置的法律适用规则不同,在《立法法》施行后,人民法院应当坚持《立法法》中规定的法律适用规则。在行政诉讼中,人民法院在对法律规范审查适用之前,法律规范都是处于不确定状态,只有经过人民法院审查,才能确定其是否是行政行为的依据。在行政诉讼中,有些地方性法规、行政法规、法律因为与上位法或者同位阶法律规范不一致而无法成为“依据”,这也说明“依据”是相对的、不确定的,只有经过人民法院的审查,法定的“依据”才能最终确定。“参照”同样如此,规章是不确定的,只有经过人民法院审查,规章才能被“参照”。在行政诉讼中,有些规章因为与上位法或者同位阶规章不一致而无法被“参照”。就此而言,在《立法法》的框架下,《行政诉讼法》区分依据和参照的必要性并不大。然而,通过梳理相关案件,发现行政诉讼中面对下位法与上位法不一致等情形,有的人民法院选择“依据”,即使其与上位法不一致,有的人民法院选择适用上位法,但是在选择适用时或谨慎表述或径直作出无效宣告。在此背景下,本文从行政诉讼中法律规范的适用性审查整体入手,结合理论和司法实践,探讨人民法院在行政诉讼中对不同层级法律规范的适用性审查,具体内容如下:第一章是规范审查与行政诉讼中法律规范的适用性审查的比较分析。通过对规范审查的分析,发现规范审查有着固定的和本质的内容,在理论和实践中,法院宣告违反上位法的规范无效。行政诉讼中法律规范的适用性审查是法官在案件审理的过程中,对相关法律规范进行体系审查,就其适用性作出判断,进而选择适用恰当的法律规范。适用性判断的效力仅限于个案,不涉及对法律规范的有效性作成具有一般性和普遍性拘束力的确认。其具有附带性审查、选择适用、个案效力、不影响法律规范效力的特点。在实践中,人民法院不能宣告违反上位法的法律规范无效。第二章主要分析人民法院进行法律规范适用性审查的规则。第一,上位法优于下位法的适用规则。《立法法》通过设置法的规范的不同效力等级,解决不同层级的法规范的适用。在《立法法》实施之前,人民法院在行政审判中虽然主要是依据《行政诉讼法》的规定进行法律规范的适用,但是依据上位法优于下位法规则进行法律规范适用的情况已经出现,最高人民法院对于有关法律适用问题也进行了答复。第二,特别法优于一般法的适用规则。第三,新法优于旧法的适用规则。人民法院在行政审判中,对位阶不同的法律规范进行适用性审查时,遵循上位法优于下位法的适用规则;对位阶相同的法律规范进行适用性审查时,遵循特别法优于一般法,新法优于旧法的适用规则。第三章围绕行政诉讼中法律规范的适用性审查展开论证。一方面,对于上位法优于下位法的适用规则,其边界在于法律。首先,行政诉讼中规章的适用性审查。针对法律依据是规章的行政行为,人民法院在行政审判中对规章进行适用性审查,如果该规章与上位法不一致,则该规章在本案中不具有适用性,人民法院不予适用;如果该规章与上位法相一致,则该规章在本案中具有适用性,人民法院予以适用。“参照”规章的过程就是法院适用上位法优于下位法规则选择适用法律规范的过程。其次,行政诉讼中行政法规的适用性审查。针对法律依据是行政法规的行政行为,人民法院在行政审判中对该行政法规进行适用性审查,如果该行政法规与上位法——法律不一致,则该行政法规在本案中不具有适用性,人民法院不予适用。再次,行政诉讼中地方性法规的适用性审查。针对法律依据是地方性法规的行政行为,人民法院在行政审判中对该地方性法规进行适用性审查,如果该地方性法规与上位法不一致,则该地方性法规在本案中不具有适用性,人民法院不予适用。最后,人民法院审理行政案件,依据法律。另一方面,对于新法优于旧法,特别法优于一般法的适用规则,其适用范围包括规章、地方性法规、行政法规和法律。针对法律依据是法律的行政行为,人民法院在行政审判中对法律进行适用性审查,如果作为新法的法律与作为旧法的法律不一致,则作为旧法的法律在本案中不具有适用性,人民法院不予适用;如果作为特别法的法律与作为一般法的法律不一致,则作为一般法的法律在本案中不具有适用性,人民法院不予适用。当人民法院在法律之间选择适用某一法律,也意味着对其他法律的不予适用。在此种意义上,法律也不是绝对的“依据”。基于同样的原理,人民法院在行政诉讼中要对行政行为所依据的行政法规、地方性法规、规章进行适用性审查。总之,人民法院在行政诉讼中要对法律规范——规章、地方性法规、行政法规、法律进行适用性审查。第四章提出完善建议。首先,建议增强法官进行法律规范适用性审查的意识和能力。只有增强法官法律规范适用性审查的意识,严格遵循《宪法》第5条规定的法制统一原则,严格适用《立法法》确立的法律适用规则,才能最终提升法官基于宪法精神正确理解法律规范、适用法律规范的能力和水平。其次,建议统一人民法院的表述,人民法院在审查之后使用适用不适用的措辞,而不是直接使用法律规范是否合法的措辞。最后,建议修改《行政诉讼法》的相关规定,通过将《立法法》规定的法律适用规则写入《行政诉讼法》,彻底解决行政诉讼中法律适用的问题,统一行政案件的法律适用。