“凡事预则立，不预则废”。预算编制是预算管理中最重要的环节，在很大程度上决定了公共部门的施政绩效。军费预算是国家财政预算的组成部分。现行的预算编制采用基数预算法，建国几十年来没有大的变化，是一种经验型、粗放式的办法，存在诸多弊端，已经到了非改革不可的时候。2001年，我国军队出台了军费预算编制改革方案，计划用五年时间，推行以零基预算为核心内容的预算编制新方法。目前，这项改革正处于起步的关键阶段；明年起，全军军以下部队全面实行新方法编制预算，改革的任务十分艰巨。军费预算编制改革是军队财经领域的一场大变革，从理论到实践都有许多问题值得深入研究，特别是新的预算编制方案侧重于规范预算编制程序，基本上没有涉及预算编制体制和部门职能的相应调整，没有涉及零基预算在操作层面上的技术方面，特别是原来预算管理中年度预算与中长期计划脱节的大问题没有解决。改革后，预算谁来编、如何编，有关部门至今还没有来得及深入研究。在这样紧迫的形势下，本文把研究的重点放在当前改革政策尚未深入研究的预算编制体制职能调整、预算编制操作技术这两方面，目的在于剖析原有管理制度的缺陷，借鉴国内外预算编制的经验，在国家财政和军队预算改革思想的指导下，为推动军费预算编制改革提供有益的帮助，为创新军费预算编制方法做一些探索性的工作。 对于军费预算编制方法的研究，是循着理论与实际相结合、规范分析与实证分析相结合、借鉴与立足国情、军情相结合的轨迹进行的。本文共六章，可以归为四个部分： 理论部分：第一章，对预算、政府预算、预算的效率、军费预算的性质等问题进行了一般性的理论分析，控制理论、系统理论、财政理论、公共商品理论、效率理论等是理论分析的源泉和基础。军费预算是公共预算的组成部分，体现是军队财务与国家财政、与军队各项事业建设在资金支配与使用上的权责关系、物质利益关系，发挥着计划调节、供给保障、监督控制作用。军费预算最核心的职能是追求军费资源的最优配置。第二章，对我国军费预算现在采用的基数预算法、对军费预算编制改革后即将采用的零基预算法、对更加科学合理的规划-计划-预算法，逐一做了描述、分析、评价和对比，结果是规划-计划-预算法是一种比较科学的军费预算编制方法。 实践部分：在纵向上，通过研究我国军费预算管理的演变过程，可以发现预算编制方法与经费管理体制的互动关系，了解现行预算管理体制形成的历史渊源，目的对我国军队现行的预算编制方法有个全面的评价，在中国军队建设特有的环境中客观分析存在的问题，明确改革的必要性和方向。在横向上，对当前军费预算管理的体制、原则、程序、方法等背景情况做了简要的描述。 借鉴部分：政府预算、军费预算是国家公共资金预算的两大分支。西方主要资本主义国家的预算管理经过几百年的发展，有一整套成熟的管理理论和有效的管理方法，借得我们学习借鉴。我国的财政预算改革开始于二十世纪九十年代，比军队预算编制改革先行一步，特别是在零基预算方法的推广上，有许多实践的经验和教训。与政府预算相比，军费预算管理有其自身的特点和规律，特别是美国军队在第二次世界大战后发展起来的规划-计划-预算法，较好地解决了预算与计划脱节问题，是我们学习借鉴的重点。 对策部分：第六章对进一步完善我国军费预算编制方法提出了对策和建议。主要的观点是，一要充分重视解决预算与计划脱节问题，调整预算编制的主体，调整预算编制的程序，实行有中国军队特色的规划-计划-预算法；二是要深化对零基预算的理解，正确把握零基预算科学内核，切实做好预算的论证研究工作；三是预算编制改革需要创造良好的内外环境，要提高预算范围的完整性、预算科日的科学性、运行监控的有效性和技术三段的先进性。