新疆生产建设兵团是新中国借鉴古代西域屯田的历史经验,在特定的历史条件下、特定的地区、为实现特定功能的组织制度创新。新疆生产建设兵团以屯垦戍边为基本职能,在实现国家西部边疆的战略安全、推进新疆地区的工业化以及稳定国家重要农产品的战略供给方面发挥着无以替代的战略作用。研究以新疆生产建设兵团的微观基础农垦团场为研究对象,以兵团及农垦团场的发展悖论为逻辑起点,以结构---功能主义关于组织功能和组织结构关系理论为依据,形成农垦团场社会成本研究假说。以社会成本的形成、表现、影响和化解为逻辑线索进行实证研究。基于农垦团场组织功能和组织结构形成的社会成本及对农垦团场经济社会发展的影响,运用新制度主义经济学制度变迁动力理论、公共产品理论和可持续发展理论,建构了为化解农垦团场的社会成本和财务压力为制度变迁主因的分析框架,分析探讨了兵团及农垦团场从成立以来特别是经济体制改革以来制度变迁的过程,对兵团及农垦团场的制度变迁进行了适应性检验,得出农垦团场制度变迁的“潜在利润”应是社会成本的结论。基于以上分析,认为化解农垦团场社会成本应以公共财政体制建设、公共产品供给体制创新和团场经济建设为基本路径进行对策研究,以期为农垦团场缓解社会成本直至从根本上化解农垦团场社会成本,更好地实现屯垦戍边职能,建设新型戍边团场提供现实指导。社会成本是政府公共财政职能缺位并由企业承担的外部化成本,广泛存在于我国改革前的国有企业和一些特定组织。兵团及农垦团场就是较为典型的代表。新疆生产建设兵团具有屯垦戍边等多重功能,为实现兵团及农垦团场组织功能的多重组织目标,农垦团场形成了党政军企合一、上政下企的组织结构,具有准政府和企业的二元组织属性。“准政府”的属性以及农垦团场公共财政的缺位,是农垦团场社会成本产生的根源。由于公共财政的缺位,兵团及农垦团场在为国家提供公共安全产品的同时还承担着自我供给公共产品的责任,具有“二次征税”的性质。这也消解着农垦团场为实现企业利益最大化的努力和目标,凸显了其内在目标的悖论。在我国从计划经济向市场经济转型的过程中,兵团及农垦团场的社会成本随着人口红利的消失、团场工业的衰败、制度红利的衰减以及府际财政利益的竞争而逐步凸现出来。这一过程正如人民公社解体后,农村公共产品自我供给的显性化和农民负担的显性化。随着国家财政体制由国有资本财政和公共财政双元财政体制向公共财政体制转变,兵团及农垦团场的经济功能不断被强化,财务约束不断被加强,但其单中心制度外公共产品供给体制却没有改变。这也使以农业为主导产业的农垦团场难以其经济剩余维持庞大的组织规模和多元功能目标,农垦团场财务压力突出。为克服日益凸显的社会成本及财务压力,兵团及农垦团场历经了从制度初建、制度解体、制度恢复和制度创新的制度变迁周期。但兵团及农垦团场强制性制度变迁的形式以及对“外部利润”存在和形成认识上的不足特别是对组织属性变革的回避,导致兵团及农垦团场的制度创新适应效率不高,没有形成化解社会成本和财务压力的有效制度供给,无法有效缓解兵团及农垦团场在“飞地”条件下的社会成本和财务压力,严重地削弱了农垦团场可持续发展的能力。消解这一困厄,兵团及农垦团场必须构建以公共财政体制为基础,公共产品供给体制创新为支撑,以团场经济剩余为补充的社会成本化解机制,为兵团及农垦团场经济社会可持续发展创造良好的制度基础、社会环境和经济动力。基于农垦团场社会成本形成的复杂性和历史路径,化解农垦团场的社会成本应立足于农垦团场的“社区”属性和单中心制度外公共产品自我供给的历史路径,坚持国家城乡统筹协调发展和公共服务均等化的政策原则、公共财政原则以及可持续发展原则,构建农垦团场社会成本的化解机制,坚持多重路径综合化解农垦团场社会成本。首先,从公共产品供给体制创新入手,提高公共产品供给体制的供给效率;其次,通过发展团场经济增加团场经济剩余,逐步增加农垦团场公共产品和公共服务资金来源的有效供给,缓解社会成本对农垦团场的财务压力;最后,以公共财政体制的构建从根本上制度化解农垦团场的社会成本。