近年来,随着政府在公共治理领域不断引入PPP模式,政府与社会资本合作受到社会各界的广泛关注,随之产生的争议也越来越多。建立更加科学、具有可适用性的PPP协议争议解决体系,有利于吸引社会资本参与公共服务,转变政府职能,缓解政府财政支出压力,为社会公众提供更优质的公共服务。对于PPP协议争议,2019年出台的司法解释解决了实践中存在的一些问题,但有的问题依旧没有得到切实解决。《关于审理行政协议案件若干问题的规定》出台前,PPP协议的争议解决存在着困境。首先,在性质认定上,无论是学术界还是立法规范,PPP协议争议的性质认定都未统一,导致法院受案标准不统一,存在“踢皮球”现象,争议得不到妥善化解。其次,PPP协议的混合性质与民行二分的诉讼模式不适应。PPP项目的完整性导致其协议难以进行拆分,但民行分离的法庭设置是我国现行的司法审判模式,司法解决途径与争议属性存在冲突。《关于审理行政协议案件若干问题的规定》出台后,为PPP协议争议解决提供了较为明确的法律依据,在《关于审理行政协议案件若干问题的规定》框架下,“推定管辖制度”一定程度上解决了PPP协议争议的受案问题,但PPP协议争议解决路径没有发生改变,延续了之前先进行定性,再选择解决方式的思路,协议属性与诉讼模式冲突的问题依然存在。此外,《关于审理行政协议案件若干问题的规定》并未关注到PPP协议的不完全性。PPP协议生命周期长达几十年,加上当事人有限理性、外部环境变化等因素,PPP协议本质上是不完全合同,加上法律规则本身也存在漏洞,以既定规则适用为中心的强制性裁决,有时候并不利于数十年履约期内PPP项目的动态调整与持续推进,或法官在进行裁决时,经常出现当事人没有约定、没有成文法或惯例可适用的情况,此时法官如何适用法律解决PPP协议争议成为最现实的问题。PPP协议是具有兼具公法属性与私法属性的不完全合同,基于PPP协议的特殊属性,争议解决模式需要在新司法解释的基础上进行完善,法院的审判模式需在我国公私法二分的审判模式之下做出调整,本文提出在现行行政诉讼框架下,设置混合审判组织模式的设想,以适应PPP协议混合性的特征,在固有审判模式下,为PPP协议争议解决提供生存空间。针对PPP协议不完全性、面向未来等特征,协议双方当事人和裁判者都需要立足于该种特性为争议的解决做出努力,以补充协议的不完全性给争议解决带来的弊端,具体解决路径为:一是基于PPP协议争议“剩余控制权”的分配,在争议产生后,协议双方当事人应积极协商、再谈判,引入第三方调解机制,以解决争议。二是当争议诉讼到法院后,法院可以就争议进行调解。若争议必须通过裁判解决而没有具体规则可适用时,裁判者可依据相关条款、交易习惯或法律原则补充PPP协议争议的不完全性,达到解决争议的目的。通过完善PPP协议争议解决机制,促进PPP项目的发展,从而更高质量、高效率地建设基础设施和公共服务。