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农民工为我国经济发展和社会进步做出了不可磨灭的贡献,但他们的社会保障却迟迟提不上议程,一边是城镇职工养老保险和农村养老保险分别在各自的轨道上顺利推进,一边是大量的农民工被排斥在养老保险制度之外,农民工的老年风险一直未被化解,农民工养老保险的低参保率一直徘徊不前,使农民工的养老权益成为制度死角。和谐社会是我国的社会发展目标,然而,当如此庞大的社会群体将要面临老无所养的困境时,何谈和谐?我国建国之初选择的农业支持工业的经济发展战略使我国走上二元经济发展道路,这种二元经济道路又使社会结构和人口特征也呈现出二元的特性,因此社会保障也是二元分割。从建国之初一直到现在,我国二元的社会结构和人口特征不但没有向统一的方向发展,反而差距越来越大,对现阶段城镇职工养老保险和农村养老保险制度进行考察之后发现,当前城乡的养老保险制度之间的差距相当大,这种差距不但表现在保障水平上,也表现在保障方式上,并且这种差距是跟着市民和农民的人口特征而变动的。农民工群体却在人口特点、职业特点、流动特点这三个方面均表现出了不同于城镇人口和农村人口的特性,他们已经成为一个独立的社会单元,可以说已经构成了一个社会阶层,因此他们既不能融入城镇养老保险,也不能融入农村养老保险。他们的低收入与城保的高门槛有矛盾、他们的流动性与城保的低统筹和缴费期限有矛盾、他们的构成复杂性与城保的供给单一性有矛盾,他们的收入特点与农保的缴费方式有矛盾、他们的工作性质与农保的待遇支付方式有矛盾、他们的构成复杂性与农保的供给单一性有矛盾。因此,要为农民工建立适合他们的养老保险就必须按照他们的群体特征进行制度设计,打破我国政策制定者的思维惯性,走制度创新之路,笔者认为这种制度创新应当分为两步走:第一步,将已经满足城镇职工养老保险和新型农村养老保险参保条件的农民工分别纳入城保和农保;第二步,为其余的农民工建设适合他们的养老保险制度。在第一步中将收入高、有固定单位、流动性不大的农民工纳入城保,将收入低、收入不稳定、没有雇主、省内流动的农民工纳入农保。第二步是为其余的农民工建设新型的养老保险,首先这种养老保险要符合我国养老保险建设的发展趋势和总体原则,其次要找到合适的制度设计参照系,最后要考虑农民工的群体特征。本文建议新型农民工养老保险首先要遵循过渡性原则和公平与效率兼顾的原则。其次,农民工养老保险的方案设计必须以城镇职工养老保险作为参照系,因为城镇职工养老保险是国家养老保险发展的大趋势,将来农民工养老保险也会与城镇职工养老保险融为一体。最后,新型养老保险要根据农民工的低收入、收入不稳定、跨省流动、流动频繁、面临风险大等特点进行设计在账户模式方面采用统账结合制,在统筹层次方面采用全国统筹、中央统管,在缴费标准方面采用缴费比率不变,缴费基数适当降低,在转移接续方面采用社会保障卡制度,实现信息全国共享。