在基层食品安全监管关系中,执法机关与执法人员运用国家法律法规、维护市场秩序、保障人民群众饮食用药安全,是食品安全监管的主导者;食品生产经营者是政府监管对象和服务对象,也是食品安全的主体。随着改革开放进一步发展,经济实力不断提升,我国国力日益强大,人民群众的需求不断细化,对政府行为的期待也在不断提高,国家行政机关基层执法人员与经营业户之间,已不再是监管者简单指挥、命令被监管者的单向度关系,而是监管者与被监管者、消费者之间协商共治的互动关系,必须考虑到监管行为对公众生活、社会稳定造成的影响。执法机关不再粗放执法,而是更加注重法制化、程序化。随着公众法律意识的增强,一方面他们对经营商户有了更高的要求,有了更高的维权意识,另一方面对监管人员有更高的要求,要求其必须有所作为。本文所述合谋监管是基层监管人员在资源紧缺、多任务冲突的条件下,为了自身职业保全并综合考虑监管对象的就业、生存和社会稳定等因素,与被监管对象合谋改变科层结构中上层领导指示精神、决策意图的一种政策执行方式。从积极方面说,合谋监管可以大大增加执法人员可调动的资源,最大限度的提升资源的使用效率,有效的解决执法资源短缺和高强度任务、多任务之间的冲突。从消极方面说合谋监管损害了执法机关的公信力,容易使经营者造成投机的心理,把精力和资源用在钻营执法机关上,而不是如何切实提高自身条件、更加规范合法生产经营。本文根据合谋监管的二元分析框架,将基层食品安全监管中的情境划分为常态治理背景下的合谋监管和“运动式”治理背景下的合谋监管,发现常态治理背景下的合谋监管具有资源交换、成本分担、预期收益等共时性特征,“运动式”治理背景下的合谋监管具有初期隐蔽性、中期公开化、后期监管内部化等阶段性特征,治理方式决定合谋监管的内容和形式。本文研究发现,监管中的合谋产生的原因复杂,而贪污腐败和追求个人利益并不是现阶段食品安全监管中合谋产生的主要原因。政策执行过程中信息不对称是产生合谋监管的根本原因。政策在逐级的向下传递中,其风险与责任也随之向下传导,由于上层政策制定者对基层现状的不了解、中层执行者规避责任政策加码转嫁风险,造成了基层政策执行者承担了与资源不匹配的风险、责任,使得基层政策执行人员选择合谋监管这一手段完成上级任务。无论是哪种类型的合谋亦或是哪个阶段的合谋,都以将公众食品安全置于巨大的风险为代价,这种风险通常是上级部门一时无法发现的,并造成了政策执行的不确定性。随着风险的累加,食品安全出现问题的几率也会不断增大,最终以食品安全事故收场。因此,尽管合谋监管在基层政策执行过程中能够解决一些现实问题,但其终究是不健康、不正常的政策执行方式,其存在的负外部性不容忽视,需要被纠正。考虑到合谋产生的两个重要原因,即基层资源紧张和多任务冲突,都不是短期内能够消除的,所以,短期内这一现象还将继续存在。随着法律法规的不断完善、人员配备和资源向基层的倾斜、监管事权的进一步厘清、人们对食品安全的持续关注、经营者食品安全意识与能力的不断增强,以及由合谋监管向合作监管的转变等,合谋监管问题最终是能够解决的。