公共行政作为政府实施的管理活动受到非正式与正式制度两种规则范式的影响。传统的行政学研究如政策制定、法规执行基本上都是以正式制度为前提对象，而事实上，非正式制度的存在对公共行政的导向与绩效同样也产生了不可磨灭的影响。公共行政领域的非正式制度基于民族传统的人文、习俗与惯例，通过官员间的人脉关系与不成文的“官场潜规则”达成相互沟通与约束，服务于官员自身集团利益。非正式制度通过公共行政进行资源配置，分流行政收益，向社会公众转嫁行政成本。所以，行政成本包含了两种制度的运行成本，从支出角度反映两种制度交互作用下的行政效率。 本文选择行政成本作为参考指标，旨在研究我国公共行政中非正式制度，包括其产生、运作机理，以及与正式制度共存情况下发生的冲突对立，透视行政成本的扩张现象。全文共分三部分。第一部分，运用直观经验法讨论制度的产生及非正式制度的发生运作机制，得出结论：非正式与正式制度是为降低交易费用而产生的，是一种稳定的、公认的、可遵循的行为范式。接着进一步从运作机理推导两种制度的差异性。第二部分，搜集数据，勾勒现阶段我国行政成本的规模概况；选取能够反映非正式制度实施规模的特征值，推算官员利用非正式制度进行地下交易的租金总量，对两者进行相关性分析，将影响关系数量化；根据数据实证分析结果，类比非正式与正式制度的交互关系，运用经济学原理诠释两种制度的冲突对立导致行政成本变动的内在原因：行政官员在制定政策时会比较行政收益与成本，决定执行哪种制度；制度充当了行政的决策要素，具备类似资本和劳动的要素禀赋性质；因此，选取不同的制度并组合会产生不同规模的行政成本。第三部分对全文进行总结，并提出现阶段行政绩效改革与降低行政成本的对策。论文开创了从要素角度考查非正式与正式制度之间的交互关系全新思路，发现了制度之间的替代效应，有助于我国转型期公共行政制度的创新和富有成效的行政范式的创建。