本文试图在前人研究提供的丰厚史料和有益启示上，用新制度经济学关于制度变迁的分析框架去研究国家审计制度的历史变迁，勾画出它“是什么”的概貌，再进一步分析它在“为什么”中所反映出来的带规律性的东西，从而提出“怎样做”?的命题，为新形势下的国家审计制度改革提供新思路。以下对文章内容及观点摘要说明。 为了正确理解审计的本质，以进行审计研究，从而指导审计实践，本文第一部分首先探讨了审计的起源与含义。研究认为，审计是在财产的所有权与经营权趋于分离，委托与受托经济责任关系开始产生的历史环境和客观条件下，应运而生的。本文强调的是，经济责任关系的存在仅仅为审计思想、审计行为的产生提供了可能性，审计的发生同时还取决于阶级和国家出现之后，经济监督的客观需要等条件，并举出了原始社会不可能产生经济责任关系这一论据作为观点的支撑。在深刻认识审计起源的基础上，提出了审计的本质和含义，并对审计进行分类。 第二部分开始具体研究国家审计这一类别，并着重探讨国家审计制度的发展脉络，为后文的分析作铺垫。通过详细考察发现，以监察系统为主干的审计制度，秦汉的上计制度，隋唐的具有司法监督职能的“刑部——比部”制度，以及比部掌审核，御史掌稽察的审计模式，构成了我国古代国家审计不同于别国而又优于同期别国的显著特点。而古代国家审计从兼职到专职，从包括财计稽核、考官、掌法令等一揽子性质的职掌，逐步向单一的财务审计发展；近代审计从财计系统的审计机构发展到隶属于司法、立法、行政的独立性、权威性较高的审计制度，又是世界上许多国家审计发展的共同途径。 文章的第三部分针对我国近年来多次刮起的“审计风暴”，着重研究了现行国家审计制度的特点及其存在的问题，并概括性地分析其原因。通过研究发现，我国现行国家审计制度存在的主要问题有：缺乏明确的权力委托关系；地方审计机关接受双重领导，难以保证其审计监督的独立性；国家审计经费来源不保障等。出现这些问题的主要原因是现行国家审计制度不能适应新形势下的经济发展对国家审计的要求，而改革现行国家审计制度必然引起国家立法机关和政府各部门利益格局的变化，这就要分析国家审计制度成立之初各利益集团的力量对比。文章第四部分就用经济学的理论框架去分析国家审计制度的历史变迁。 第四部分主要利用新制度经济学的制度变迁理论，从制度环境和意识形态两方面对国家审计制度的历史变迁进行分析。根据制度变迁的相关理论，制度环境是一个社会最基本的制度规则，是决定其他制度安排的基础性制度。审计制度是整个国家政治制度的一个构成部分，政治制度结构对审计制度而言是最重要的制度环境。我国古代几千年的国家审计史表明，在实行中央集权政治制度的封建王朝，审计机关只能是对最高统治者负责，绝大多数时间是隶属于行政长官和监察机构，有时也隶属于司法机构，但从来没有、也不可能脱离政府的影响之外。对国家审计制度发展历史的分析，得出一国政治制度决定一国国家审计制度的结论。 新制度经济学还认为，意识形态对制度变迁有着重要影响。本文认为，就中国文化思想而言，对审计制度影响最深刻的主要是古代的集权论和人治论。因此，中国古代考核官吏财政经济方面的政绩与行政监察职能紧密结合，审计与监察相结合的形式几乎贯穿中国封建社会的始终，并影响着近代中华民国审计制度，体现出中国古代国家审计的主要思想和价值取向。新中国成立之初，人们思想上还没有完全完成从人治观念到法治思想的转变，没有完成从集权到民主的过渡，强调的是无产阶级政党的绝对领导和中央集权，因此审计机关选择设在政府。西方思想与我国迥然不同，主要体现在人性自然论、人民主权论、法治论、分权论和道德法律论等方面。因此，西方国家在审计机关设置上的普遍做法是将审计机关独立设置在政府体制之外。 在第四部分的最后，对我国国家审计制度的改革进行了经济学分析。研究认为，作为经济人的各社会利益主体，都有影响公共资源的运用、谋取自身利益的动机。作为公共资源受托人的政府也有可能出现“道德风险”，即背离作为委托人的人民的意愿，滥用公共资源，成为谋取私利的工具。要从制度上防止政府的“道德风险”，需要可靠的信息，而国家审计就是保证相关信息可靠性的制度安排。其主要职能分为两部分：一是与政府的日常管理权相联系的财务审计；二是与立法机关的重大社会事务决策权相联系，为提高决策信息可靠性服务的审计及其事后的财务审计，即预算审计和决策审计。所以，我国由政府编制预算、执行预算，然后再审计预算的“行政型”国家审计监督模式，与国家审计主要职能的内生逻辑是相矛盾的。按照这种逻辑推理，选择立法型国家审计监督模式应该是我国国家审计的变革之路。但是这种模式的变迁也是要考虑成本与收益之间的关系的。现有的行政型模式是我国国家审计制度变迁的路径依赖，不管其是否继续有效，都会在一定时期内继续存在下去。为了克服这种路径依赖可能会出现的恶性循环轨道，必须与其它相关制度安排的变迁相配合，适应整个政治体制变革的步伐，引导国家审计制度进入良性循环轨道并不断优化。 文章最后一部分在历史研究和制度变迁分析的基础上，结合我国当代国家审计制度的现状，提出未来我国国家审计制度改革的思路：首先从意识形态上逐渐转变审计观念；其次要充分调动人大的推动作用。人大财经监督与国家审计监督是两种不同的监督形式，在国家政治、经济和社会生活中发挥着重要作用。但从当前来看，二者的监督力量比较分散，没有形成合力。改革的重点是要把人大的要求用适当的审计规范体现出来，逐渐改变人大在利用审计工作上的滞后性和被动性，逐步提高其能动性。具体的作法包括监督程序和监督手段的联合、监督力量和活动阵地的联合、监督信息和监督资料的联合；最后在人大财经监督和国家审计监督逐步形成强劲的合力的同时，人大在监督的组织、技术和人员等方面开始进行资源储备，把现行国家审计机关的审计职能和工作体系逐步地从政府的行政体系中转移到人大系统中，最终在人大系统中重新构建新的审计体系，实现我国国家审计制度立法型模式的建立。本文在运用历史学、审计学、经济学研究方法的同时，参考社会学、政治学等研究方法及成果。在研究视角上主要借助新制度经济学观点中有关制度变迁及其路径依赖理论，分析国家审计制度的历史变迁，提出改革和完善我国国家审计制度的思路。这可以说是本文的两个创新之处。