本文将民国北京政府至南京政府时期（1912～1937年）的经济政策，作为近代经济政策的典型和较高水平的代表，进行连贯性的整体研究。 南京临时政府的经济政策措施，是民国经济政策的新开端，具有先行意义和示范效应。随后的北京、南京政府在其政策来源和基础上，有一个连续的过程并出现变化。表现在：虽改朝换代而政权性质未根本改变；政府财政经济管理机构和制度上，对西方制度不同程度的效仿；二政府间与政策有关的人员的留任，资产阶级参政过程中的新旧替代；政策思想和社会舆论，从民族主义、自由主义而逐渐强调国家的作用，出现好政府主义、国家主义和统制经济等政策主张，甚至走向极端。特别是孙中山自南京临时政府以来的政策思想，其中的含糊和矛盾，将在把它奉为圭臬的南京政府时期，受到实用主义的诠释。 通过党政和立法途径发布的“规范性文件”，以经济法规为其主体，广泛施效于社会经济各方面，展现了民国经济政策的概貌。由于南京政府的“训政”和“党治”原则，来自党政系统的文件，开始具有等同于法律的突出效力。北、南二政府的主要经济法规从100余项倍增至200余项，其间的沿革、增益和修改，反映了经济法制建设的进展和法治基础的进步。从规范引导、创造条件和奖励补助3层面，促成振兴实业、发展经济的政策目标的实现，是二政府规范性文件的一般性内容和导向。同时，其中也包含着对商办私营和官办国营，分别予以压抑节制和造成并扩张的政策导向，渐露政策实质与矛盾的端倪，且因政权更替而来势迅猛。 权力和财力是实施经济政策的两大手段。北南二政府于此都有其欠缺之处，或则权力的失散或则财力的匮乏，既有共性又各有不同的表现。为此，二政府围绕经济政策的实施条件，在中央集权，财政之内外税收、内外债，金融之币制、银行体制等方面，实行了一系列改革举措。这些举措大都自北京政府已开始，至南京政府而产生成果。它们对实施经济政策的助益是有限的，因为在改革过程中，已经出现巩固统治特别是财政需要，对政策的发展经济导向的本末倒置式的制约和扭曲。 政府的经济行为具体反映统治者和执行者的经济意志，是经济政策的有机组成，构成政策的隐性层面。从北京政府对官产官业的不同处置方式，到将民营业收归国有官有的经济暴政，从南京政府制造国家资本的行为中渗透、改组、没收和夺占私人资本的“捷径”，到其国家垄断资本主义趋向中，从金融业而重工业、交通运输业并向轻工业，全面实行控制和垄断的程序，都反映出与经济法规等文件所体现的，扶植、奖助和促进私人资本主义发展的主旨，迥然不同的政策内容和导向。至此，经济政策的全貌和实质得以呈现。 本文提出经济政策“近代转型”的标准，以此衡量民国经济政策的历史脚步。近代转型，即经济政策从古代封建王朝的君主专制、人治为主以维护和调整封建经济秩序的型式，转向近代民族国家进行法制建设，并本着发展资本主义的宗旨以法、依法干预社会经济的型式。民国经济政策正在进行近代转型，表现为与国家政权的建设和资本主义经济比重增加相应的，一系列法律法规的出台，至南京政府还形成了较完备的经济法体系；这些法规赋予资本主义的发展以合法性和可能性。但是，北京政府的转型基本滞留在制法阶段，南京政府对经济的有力干预，其法治水平有限，而且并非有利于资本主义的全面发展。民国时期经济政策的近代转型，其趋向和归属是带有近代国家性质的国家政权，采取法治及其他非常途径实现国家垄断资本主义，政策转型的脚步尚蹒跚于走向正轨的半途。 民国经济政策继承并流传着政策传统的两个谬种：财政本位的非经济导向、控制垄断的行为模式。它内含和引发、激化着一系列矛盾。政策与国家资本、私人资本、“官商资本”及外国资本等一些关系并未理顺：甚至剥夺了私人资本主义生存和发展的余地，国家垄断资本主义的政策选择，也必然地在社会经济中催生和病变为官商资本的毒瘤。它具有对旧中国的资本j。义上展有利的一＠，nr同洲资本主义的欠发展也j＃jt其咎。它在从北京政府到南京政府时洲的沿续和变异卜 始终没有顺应时代的政策需求，偏离了u卜而＋与白卜而上相结合的观代化初级阶段的合理模式，在总体卜为早洲现代化进程干添了艰欢与歧途。民国＿政府往社会经济生话中，扮演了蹩脚、无能或专制、横暴以至十败的角色，它们没有担负起实现K富国强和促进早州现代化的历史使命。