中国现代化道路上的一个难题是缺少组织传统的中国人如何适应现代组织。关于中国人组织行为的研究从上世纪初以来已经做了不少。制度是组织的骨架，遗憾的是，关于中国人如何看待组织制度、如何面对制度采取行动的研究一直付诸阙如。本研究从一个特定人群:乡镇机关干部入手，深入揭示他们制度观念的各种内涵、制度行为的各种表现，提出“双重工具主义”是他们制度观念和制度行为的核心特征。从乡镇干部身上，可以透视到当代中国人制度观念和制度行为的特征。　　本研究采取个案研究的方法，选取山西省Q县L镇机关为研究对象，分析镇机关内干部的制度观念与制度行为。本文首先介绍了该镇的基本情况，讨论了这一个案的典型性。随后介绍了镇机关所处的政治环境:它和上级政权、村级政权间的关系。接着，详细分析了镇机关内部的权力结构和在这一权力结构下L镇制度的出台、运行过程，指出，镇党委书记和镇长是镇机关的制度制定者，其他领导班子成员、中层干部、一般干部对制度制定过程的影响很小，总体上说只能被动地接受制度，是制度的接受者。　　本文认为乡镇机关干部的制度观念包括五个方面的内容:基本制度观、关于制度替代性观念、关于制度成本效益观念、关于制度合法性观念、关于制度形式合理性观念。其中，基本制度观是所有制度观念的基础与核心，在很大程度上决定着其他制度观念的内容。　　本研究采用深度访谈的方法探讨了制度制定者在五个方面的制度观念，采用访谈结合问卷调查的方法分析了制度接受者在五个方面的制度观念，最后指出“双重工具主义”是L镇机关内制度制定者和制度接受者制度观念的基本特征，其具体含义是:干部们既把制度视为达到组织目的的工具，又把它视为达到制度制定者个人及其小圈子利益的工具。“双重工具主义”既帮助乡镇干部能够以灵活务实的态度对待制度，又削减了干部对制度笃行无违的品质。　　制度观念是制度行为的基础，“双重工具主义”制度观念导致制度制定者出现四种制度行为:对制度制定过程进行全面控制、为制度寻找足够的合法性支持、躲在制度背后推动工作、特殊主义式的制度制定和制度运作。制度接受者表现出四种制度行为:以微弱的“群众呼声”参与制度制定、被动接受制度、区别软制度和硬制度、硬性抵制。　　本研究随后分析了L镇干部“双重工具主义”制度行为的后果:制度内卷化。它的四个表现是:多而低效、宽而低效、细而低效、严而低效。仅仅有由上而下的制度控制、缺乏由下向上的制度参与和监督是一种“单项制度控制”，它是造成制度内卷化的体制根源。　　本文认为，乡镇机关干部在制度观念与制度行为上的产生“双重工具主义”的原因在于:“工具主义”制度观念在中国历史文化中源远流长，由于缺乏其他制度观念对它的批判制约，至今仍是中国人心中占主导地位的制度观念;当前个人主义向公共行政领域侵蚀，与组织观念发生碰撞;在压力型体制下，乡镇机关的权力高度集中。　　乡镇干部“双重工具主义”制度观念、制度行为提示我们当代中国人制度观念与制度行为距离现代社会的要求仍有一定差距，是中国现代化道路上应该克服的一个障碍。　　本文认为需要把“双重工具主义”包含的“个体取向工具主义”努力削减，转变为较为纯粹的“组织取向工具主义”。可采取的方法主要有两个:第一，通过道德建设，抑制个人主义的恶性膨胀，避免、控制个人主义在公共行政领域的不适当蔓延。第二、改变基层政权机关权力过于集中的局面，使制度接受者能够更好地参与制度的制定、监督过程。