伴随着我国经济转轨的逐步深化和改革的纵深发展,一系列新的社会矛盾和问题逐步出现,其中有一个尤为引人关注、形势严峻的问题,即以我国“三农”问题的尖锐化为背景而凸现的基层政权的财政困难问题。我国基层财政从20世纪90年代开始逐步陷入困境之中,直至目前基层政权的财政收支矛盾相当尖锐,主要表现为工资欠发普遍化、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀等等。这种地方性财政困难严重影响了部分地区的社会稳定和政府权威,任其发展势必会导致基层财政危机进而威胁到中央财政的运行状况,因而成为一个迫切需要解决的重大问题。本文从我国基层政府和基层财政的基本理论出发,分四部分对于构建为基层财政提供保障的财政体制进行了分析。第一部分,对基本概念进行了界定,把地方政府分为中间政府和基层政府两个级次。按照这样的划分,描述了我国的基层政府职能。对基层政府的职能进行界定,这是研究基层财政体制的逻辑起点。因为基层财政运行中存在的诸多问题,都可从基层政府职能的错位中找到说法。其次,以市场经济条件下的公共财政理论为基础,分析了各级政府与各级财政的关系,得出各级政府的职能运行都需要相应的财政支持这一结论,一级政府拥有一级财权,事权应与财权相统一,收入权力和支出责任相协调。进而推出基层政府的职能发挥也需要基层财政的支持,基层政府的运转和职能的履行,要以健全的基层财政为基础,基层财政在我国基层社会经济生活中发挥着更为重要的作用。所以构建为基层财政提供保障的财政体制是十分必要的,也是非常迫切的。第二部分,对我国目前财政体制在保障基层财政方面存在的缺陷进行分析。而这种缺陷恰恰是造成基层财政跌入困境的根本原因,其主要表现有:①基层政府事权过多,承担着许多本该上级政府承担的职责。②存在财力层层向上集中的情况,共享税分配比例低、独享税种少和税源有限,使大多数基层财政陷入困境。③农村税费改革导致基层财政收入减少,基层政府以往所应用的弥补收支缺口的渠道全部瘫痪,财政困难暴露无遗。④不健全的转移支付制度加剧了基层财政的困难。第三部分,选择美国、德国、日本等三个国家为研究对象,分析他们的财政体制在保障基层财政方面的内容及特征。本文主要以他们各级政府事权的界定、财权的界定和上级财政对基层财政的转移支付三个方向为主要线索,分析比较了这些国家财政体制在保障基层财政方面上的特点。主要有:①用法律的形式对事权进行界定,保证了不同层级政府的职权免受人为因素的干扰。基层政府不会被上级政府随意增派任务,它们的利益也不容易被较高层级政府侵害,基层财政就可以获得有效保障。②财权的界定具有科学性与稳定性。各级政府财权的界定,就是以事权的科学界定为基础,坚持财权与事权相对称的原则。给予基层政府一定的立法权,使财政收入的来源相对稳定,不存在收入在各级政府间的任意调节行为。③均等化转移支付制度占主导地位。美德日三国都注重解决中央与地方财政之间的纵向不平衡和各地区财政之间的横向不平衡问题,缓解纵向和横向非均衡。第四部分,由于导致基层财政陷入困境的根源在于财政体制建设的滞后,因而解决问题的根本之策在于制度创新。所以在以上分析的基础上,本文提出按公共财政的目标重构财政体制:构建能为基层财政提供保障的财政体制。首先,构建为基层财政提供保障的财政收入体制。财源是财政之本,没有充裕的财源就不具备建设公共财政的基本条件。对于基层财政,没有充裕的财源也就谈不上得到保障。①要扩大基层财政必要的财权和合理划分税源。在划分中央税、地方税的改革过程中,必须考虑设置中央与地方共享税,将一些税源增长快、同经济发展直接相关的税种划为中央与地方共享税。本文认为应建立以财产税、营业税和城市维护建设税为主体税种的基层财政收入体系。②构建为基层财政提供保障的财政转移支付制度。根据我国实际情况,我们可以借鉴德国的成功经验,实行纵向转移支付为主、横向转移支付为辅、纵横交错的转移支付制度。这种转移支付方式能够充分发挥中央与地方政府、财务转出地区和财力转入地区两个方面的积极性与主动性。中央政府的纵向转移支付,既体现了中央政府的宏观政策与权威,又调动了地方政府积极配合、有效使用转移支付资金的积极性。地方政府间的横向转移支付,既能在一定程度上减轻中央政府的压力,又使财力转出地区与财力转入地区直接见面,形成明确的授受关系,有利于增强转移支付的透明度,提高资金的使用效率。然后,构建为基层财政提供保障的财政支出体制。我国基层财政支出范围过宽、支出结构扭曲的问题严重存在,过多的事权导致基层财政支出过多,致使基层财政无法得到保障。因此,按照市场经济体制下公共财政的要求,重构基层财政公共支出体制成为必然。①合理划分基层政府的事权和财权。一般来说,全国性公共产品的受益范围覆盖整个国家,因而适于由中央来提供,比如国防;地方性公共产品的受益范围局限于本地区以内,适合于由地方来提供,比如医疗卫生;而受益具有地区外溢性的公共产品或部分地区共同受益的公共产品,则适合由中央与地方联合提供,或由地方为主、中央资助,或由中央为主、地方适量出资,比如教育。另外,基层财政应从竞争性、经营性领域内逐步退出,转到供应基层公共产品上来。凡是市场经济能够有效发挥作用的领域,基层政府不能直接管理和承担,而是转到主要保障社会公共需要方面上来。②构建为基层财政提供保障的公共支出基本框架。应改变现行的自上而下的制度外供给体制,建立起自下而上的公共产品决策程序,由居民自身内部需求来决定公共产品的供给,提升公共产品的供给效率,把财政资金用在满足当地居民的需求上。根据公共产品的性质确定基层财政支出边界,财政支出要以满足社会公共需要、提供公共服务和弥补市场缺陷为目标,着重发展社会化公益事业和社会保障等公共产品,更好地发挥政府宏观调控作用。根据公共产品的效应确定基层财政的支出结构,在安排支出时,应根据供给公共产品所产生的效应而定(包括经济效应和社会效应),从中选择一些效应较大的项目优先建设。同时,要从实际出发,量力而行,坚决摒弃急功近利的短期行为,并进行成本收益的对比分析,努力实现公共产品供给效应的最大化。其次,提出构建为基层财政提供保障的财政监督机制。其中主要包括:①健全地方人民代表大会对基层财政的监督。基层人民代表大会作为基层的最高权力机构应当充分行使对基层财政分配活动实施监督的法定权力。基层财政在接受上级财政、审计、监察等部门监督的同时,还应接受本级人民代表大会的监督,从而更加确保基层财政支出的适当性。②建立民主理财的财政机制。居民作为选民完全可以利用“用手投票”与“用脚投票”机制来决定、监督基层政府的财政运作。③强化基层财政对预算支出的监督管理。财政部门应当健全基层财政、财务监督,规范基层财政收支秩序,防止各种违法乱纪现象发生。要依据有关法规对基层所属部门及企事业单位的财务管理及其会计核算、财务报表实行统一管理。最后,提出构建该财政体制的几种配套措施,主要有:①摒弃“基层的事情基层办”的财政观念,树立统筹城乡经济社会发展的理念,实现由计划经济财政理念向公共财政理念的转变。②加强财政法制建设,建立与公共财政相适应的财政法制体系。严格执法管理,健全财政法规实施情况的监督检查机制。