在罗伯特·帕特南的《使民主运转起来》一书中,社会资本是区分南北意大利善治与民主的自变量。社会资本指的是社会组织中所体现的社会信任、结社网络、公民参与等要素。帕特南认为北意大利的发展较好,是丰富的社会资本在起作用。社会信任度高,容易促成公民结社,集体信任能形成良性循环,而多重交叉的公民结社网络能超越集体行为的桎梏,并形成一股力量,对推动善治以及民主化进程起一定的作用。政府的绩效提高了,国家得以富强,从而又增进了公民对政府的信任、信心与满意度。社会资本在个人之间、社团之间以及政社之间形成了一个不断循环、累积与丰富的关系(见图一)。而南意大利由于缺乏社会资本,社会的信任度不高,政治经济的运作主要依靠政府与个人形成的上下关系,因此民主体制得不到发展,经济的发展缺乏持续性,政府的效率也不高。　　 资料来源:John Brehm and Wendy Rahn,"Individual-Level Evidence for the Causes andConsequences of Social Capital",American Journal of Political Science,Vol.41,No.3,(Jul.,1997),第1002页.　　 帕特南的社会资本范式的概念相当宽泛,其逻辑链也较为松散,因而引起许多学者的批评与争议。他的社会资本范式虽然涵盖了个人之间,个人与群体之间,群体之间以及政府与社会的信任关系,但社会信任究竟如何转化为政治信任,帕特南并没有加以说明。政治信任是否来自社会资本,社会资本是否是促成政府绩效的主要变量,都是值得细加探讨的课题。本文旨不在推翻帕特南的社会资本范式,而是通过探究其社会资本范式所涵盖的各种信任要素是否就一定导向政府绩效,政治信任如何获得,进而把政府绩效的逻辑链条细致化。　　 以新加坡为例,如果说社会资本是政府表现的必要条件,而结社数量、志愿者比例以及乐善好施精神等横向关系指数是衡量社会资本的主要指标,那么按一个国家的社会信任指数来排名的话,新加坡基本与世界上较不发达的经济体齐名。而事实上,新加坡在世界竞争实力排名中位居世界第七、亚洲第一;其经济自由指数排名是世界第二,这是否意味着社会信任度不高的发展中国家也有可能取得竞争实力?一般理论认为一党专政容易造成腐败与独裁,难以赢得民心,而新加坡的政党单一,缺乏竞争性,但她却是亚洲最廉洁的国家;她的政体算不上是完全的西方民主制度,但与其他西方发达国家相比,其公民对政府的满意度却高居榜首。本文的中心问题是,新加坡的政治信任从何而来?一个社会信任度不高的社会靠什么支撑与推动善治?　　 本文的论点是,信任机制的制度化与嵌入性是政府取得良好表现的自变量。本文的理论框架是,政府绩效是社会制度与建设以及政治领导的结果。社会制度与建设和政治领导的运作过程,是以社会价值作为指导原则而进行的。社会价值的形成是历史制度的不断延伸与演变的过程,有其路径依赖的影响。因此,社会信任不能单靠社团数量或志愿者比例来衡量,它需要有一个超越个人或团体的、一个社会与国家都认可的共同追求与目标,以形成一股较强的向心力。国家与社会的愿景如何统一,权利如何平衡,这就需要一个有效的商榷机制,把横向关系与纵向关系联系起来,把社会信任转化为政治信任。　　 在政府不得不考虑长期利益而必须作出牺牲人民短期利益的决策时,政治信任就成了国家取得稳健与持久性发展的关键要素。而政治信任的获取则有赖于一套健全的权力监督与制衡机制,统称为信任机制。信任机制的嵌入性程度高,则人民对政府的信任度与满意度高,政府表现也就相对提高(见图二)。换句话说,人民对政府的信任来自于对社会制度与建设的信任,也来自于对政治领导的信任。社会制度与建设的健全与效率有赖于司法制度的健全与执行力度;而政治领导的决策高度则是任人唯贤指导思想的体现。这种对公正、公平、诚信的追求,既来自于社会本身的价值观,也来自于国际贸易与交往的需求与影响。　　 新加坡的社会信任度低,主要因为她是一个高度竞争型社会,又是一个多民族的移民社会。优胜劣汰的生存规则促成了强烈的自我负责意识,以及对规则公平公正的重视与监督;社会与种族的和谐须靠求同存异的爱国精神,也要靠公平竞争的原则去维护。新加坡缺乏天然资源,如何转化劣势为优势以发展经济,是国家与社会的首要目标。而开放的经济容易受到国际政治经济波动的冲击与影响,因此要取得高效创收,不断完善投资环境与基础建设、交易程序与相关法规;不断提升自己的国际竞争实力与生产效率,是国民与政府的共同追求。全民拥股,居者有其屋等政治经济政策把人民与国家的命运连在了一起。　　 健全的法规与严格的执行减低了交易的成本,保障了竞争的公平。公平竞争的原则一是通过补助与津贴弥补了因社会背景或经济背景的差距所造成的竞争起点的不公平;二是通过明确与透明的遴选标准使得人力资源开发有所依据;三是通过奖励措施培养具潜力的人员,使杰出人才得以浮现。按照公平竞争的原则,每个人都能凭自己的实力获取相应的社会地位。而公务员与政治家一般都是这个体制下的佼佼者,但这并不能保证他们的诚信与为公精神,它亦需要为官者的自我约束,法律制度与党规的制约,以及公民的监督。国会的执政党党督的委任确保政策的执行经过慎虑与申辩,而独特的非选区议员与官委议员制度为政府决策注入了多重视角,促进了决策过程的民主化。因此,作为公共价值的共同创造着,公民对政府的信任是建立在其维护法律制度与公平竞争原则的基础上,也建立在政府、私企与公民的互动交流机制上。　　 国家与社会的协商可以用‘国家在社会’范式来解释。首先,诚信与廉政是家庭教育与国家行政的最核心价值,它既是社会价值也是政治价值,贯穿于社会与国家两个领域当中,在这里国家与社会的愿景与目标得以重合。其次,新加坡的政治家在从政前都是杰出的行政官员或专业人才,他们都是同一个教育体制下的产物,拥有共同的社会价值观。从政后,他们进入被‘政治化’的过程,但政策的下达却是一个‘去政治化’的过程。通过媒体与对话会等机制,国家与社会不断寻求权益分配的平衡。在新加坡,社会与国家是相互交融的,国民委托国家发展经济,维护社会制度的公正与健全。他们并不在乎谁是执政者,他们在乎的是制度的可信度。　　 制度化的纵向关系虽然使新加坡取得了一定的向心力,也发展了综合国力;社会资本的缺失虽然没有影响人们对政府的信任与政府的表现,但为了对应全球化对社会结构的冲击,为了应对替代率不足以及老龄化社会的挑战,社会资本必须得到巩固与加强,而社群建设已成为新加坡政府的战略性课题,亟待全国家与全社会共同正视与发展。