为了顺应经济新常态,土地经营权制度被创造性地提出。在新时代背景下,较之原来集体内部的农户,该制度的权利主体范围扩大到了集体外部的其他经营主体。当然,这一改革不仅仅是对权利主体范围的进一步扩大,更是赋予了新权利丰富的内涵和外延。与此同时,这种权利也被认可纳入了抵押物的范畴,这就为新的权利主体向银行进行抵押贷款,以实现规模化生产,拓宽了融资渠道。自中央发布政策实施抵押业务以来,各试点因地制宜,纷纷探索不同的地方性运行机制。通过对实践的梳理,鉴于目前法律还没有修改,在众多的试点地区,法律的禁止导致了新的权利主体并没有直接进行抵押的操作;相反,比较有代表性的地区,都是把抵押与反担保、入股以及与流转收益权等相结合。虽然,实践对理论做出了积极的回应,但理论上对该问题的研究还不充分,尤其是核心概念的法律属性还存在一定的争议,基本的法理探讨也相对不完善。理论的混沌必然导致实践的无序,所以,加大对基础理论建设,梳理清楚其中的法律关系势在必行。各试点地区在探索实践中,已经形成了几种典型的模式,通过对这些模式进行反思,系统分析土地经营权抵押的法律关系以及主体之间的权利义务。目前,对于核定土地经营权抵押合同,实行土地经营权抵押登记,建设农村交易平台中心,鉴证颁证等各个环节都存在一定的困难,所以整个抵押机制的运转就容易出现效率低、额度小、纠纷多等一系列问题。特别是,如何处置这种新的抵押物成为最棘手的问题。各地的司法机关依据中央政策和地方文件,虽然认可了这种新的抵押制度,但是在执行阶段仍然遇到了不少阻力。同时,不同的运行机制在各地案例中,也显示出了一定的制度弊端。如何确保银行等金融机构在胜诉的情况下,还能顺利优先受偿债款,这成为基层司法最为关注的问题。由于目前全国还没有形成统一的法律来规范这一制度的运行,所以各地司法机关针对同一个问题的处置有着较大的自由裁量权。这种较大的裁量权还是来自于各地政府发布文件的授权,因此,这项改革充分体现出了政府主导型的特点。另外,抵押制度得以正确适用和健康运行,离不开其他多项配套制度共同发挥重要作用,例如,需要土地经营权评估制度、保险制度以及风险补偿制度等等,以确保整个抵押体系的完整与周延。同样,地方政府也起着至关重要的作用,从地界丈量到确权颁证,从登记流转到财政补贴,方方面面都需要地方政府给予充分的人、财、物以及技术支持。要想把土地经营权抵押融资业务,从试点地区逐步扩展到全国范围,可谓机遇与挑战并存,其中,制度建设是基础。制度的良好运行必然带来实践的有序发展,构建并完善土地经营权抵押制度是破解新型农业主体融资难题的方式之一,希望能够在法治的轨道上,更加规范地引导社会资本进入农地市场,与农业农村的生产形成良性互动。