随着我国经济社会发展与公共财政体制的改革进步,分税制逐步代替包干制,国家对财政汲取能力和管控权力增强,同时也肩负起科学分配的重担。项目制分配机制的出现既能较好地解决财政收入的再分配问题,一定程度上平衡不同地区地方政府的财政收入差距,又能为负有具体财政支出责任的基层带来开展工作的系列资源,帮助缓解原有的“财事不对称”问题,具有非常重要的实践意义。此外,中国的项目制已经溢出财政领域成为一种社会治理方式,绑定政策目标下沉基层,有效提升地方公共服务供给能力。本文选题从基层项目制运作问题而来,通过为期两个月的G省土地整治项目的实地调研,总结提炼出基层项目制运作异化行为的新分支——项目套用,其与已有项目制异化行为的执行偏差、合作共谋等既有区别,又有关联,因此对套用的定性研究需要先行揭开神秘面纱,了解基本的外象内因,梳理行为的运作机理。研究总结,一方面,对项目套用形成基本认识,认为套用是基层政府在“多项并行”的实施环境中采取“一项多用”的套取应用行为,贯穿于项目运作全过程,在申报、实施和验收环节各有侧重的阶段行为表现,分别以衍生多份文书材料、合并多项任务共建、多项产出成果互用等方式显现,并对其“外在表现形式”附上案例描述。另一方面,重点剖析套用异化行为的诱发成因,通过分析项目套用的阶段性管理问题及运作机制矛盾,提出套用不仅是由上下级政府间决策与执行问题所驱动,更深层的原因是套用运作机制的矛盾冲突,溯源至工程资源困境、制度反向激励、冲破科层束缚、利用关注偏差四对矛盾要素,捋顺项目套用的“内在生成逻辑”。最后总结了套用的异化实质及正负向外部性影响,并指出基层政府实行套用的目的。值得注意的是,由于当前项目套用异化行为尚未引发恶劣的社会影响,对其褒贬定性持中立态度,但应谨慎看待,酌情使用,最重要是加强监管和引导。本文的研究旨在引入对项目套用的整体性认识,对基层项目制运作异化行为的理论体系进行补充研究。文章的分析由表及里、层层深入,重点挖掘诱发套用现象的根本原因,也提出有针对性的政策建议,期望能出台相关的规范指引,因势利导,助其扬长避短,才能推动项目套用持续通往合法合理化的道路。项目套用目前正广泛应用在基层大地上,展现出优化资源配置的出众优势,但亦须谨防对独立完整项目政策目标的削弱,避免会有减损公共利益的情况发生,切实维护项目制的社会治理效能和政府威信。