随着国务院一系列规范性文件的颁布,行政“黑名单”制度在我国确立并被广泛地运用于各个行政管理领域和地区。通过收集、梳理我国现有的与行政“黑名单”措施相关的规范性文件,并对其在各领域的实际运用情况进行观察,发现行政“黑名单”制度存在以下三个方面的法律风险:设定、实施主体权限不清和被列入的失信行为泛化而导致的法律制度“空心化”风险;信用信息不当处理、公示措施不够完备和惩戒措施不当联结引发的对失信主体合法权利的侵扰风险;因行政“黑名单”的列入、退出程序设置不规范引发的风险。上述问题的根源在于行政“黑名单”措施的法律属性界定不明。通过对行政“黑名单”相关案件进行实证研究,发现在司法实践中,法院通常将行政“黑名单”措施定性为行政处罚、行政事实行为或行政确认。而在行政法学界,也存在多种观点,包括行政事实行为说、行政处罚说、行政强制执行说、类型化的多重属性说、行政过程论的复合性质说。无论是司法实践的观点还是理论学说的观点,都存在着法律依据和论证过程上的欠缺。现行行政处罚说承认行政“黑名单”措施的损益性,在客观上符合事实情况。但根据行政“黑名单”措施的实施情况,其主张列入“黑名单”会导致相对人名誉权受损的论据并不具有必然性。在《民法典》生效实施的背景下,行政权力的行使需要对私权保护作出回应与关照。对于行政“黑名单”措施行政处罚性质的认定,应以《行政处罚法》第二条关于行政处罚的定义规定为法律依据,并引入民法中的信用权理论作为理论论证工具,对行政处罚说的观点进行新的诠释。明确行政“黑名单”的法律属性为解决其在实施过程中引发的问题提供指引,在《行政处罚法》的整体制度框架下,实现对行政“黑名单”的有效控制。第一,根据行政“黑名单”复合型惩戒效果,将其设定为独立的处罚种类,从而严格控制设定和实施主体。第二,以信用权保护为核心,统一行政“黑名单”的列入标准,明确信用信息采集、使用要求,合理设定“黑名单”的公示期限和方式,审慎设定和运用管理惩戒措施。第三,通过保障列入前告知申辩程序,设置列入时听证程序,完善退出机制程序,构建公平公正且具有可救济途径的实施程序。