历次金融危机的经验表明,股东与董事、高级经理人等主体的利益相互交织、相互作用,加剧了银行风险与危机的生成和演变。股东借助有限责任庇护,不当行使权利引发了巨大的负外部性,已成为问题银行的重要诱因之一。对股东权利的有效规制不足,已成为制约各国银行公司治理和监管的“阿喀琉斯之踵”。自从全球金融危机以来,如何完善SIFIs等金融机构的处置机制,促使股东规范地行使权利,已成为国际社会所共同面临的重要议题。国际准则、各国法律进一步规范银行股东行为。FSB、BCBS等发布了SIFIs等金融机构处置的国际准则,建议银行股东优先分担损失、强化股东救助银行的义务和责任。OECD等提出了强化银行股东实体权利、程序权利的政策建议。在国际社会的共识下,欧美国家不断改革问题银行处置制度,加强对银行股东权利的规制。在金融创新不断加速、银行股权结构日趋复杂、各方利益冲突日益加剧的背景下,有必要反思和重构问题银行处置制度,探索规制股东权的最优方式。对股东权的规制需要思考并厘清这三方面问题:其一,什么是股东权规制和股东加重责任?亦即如何界定两种规制措施的概念和法律属性,论证股东加重责任在股东权规制体系中的正当性和可行性。其二,如何适用一般股东权规制和股东加重责任?需要明确不同处置程序中权责机关的权力分配,并结合问题银行公司治理的不同状态,明确股东在银行救助和市场退出中的法律地位、权利配置状态,分别探讨不同股东权规制措施的具体适用情形。其三,如何对股东权规制实施问责和权利救济?亦即如何划分股东权规制的边界,明确对股东权规制的问责和权利救济机制,厘清股东权规制的法律责任。在问题银行处置中,权责机关享有较宽泛的自由裁量权,限制股东权利,使股东承担额外的义务与责任。股东权规制源于国家干预权,是权责机关代表国家依法规范和调整股东行为的安全性措施。结合银行机构的特殊性来看,股东权规制既是问题银行的外部治理机制,也是问题银行的监管与处置机制。作为外部治理机制,权责机关有序介入问题银行的公司治理机制,调整股东与相关者之间的利益冲突,及时处置契约自治和银行监管失灵引发的问题银行。作为监管与处置机制,权责机关行使审慎监管职责,充分发挥资本监管铁律对股东的约束力,督促股东分担损失、救助银行,使问题银行恢复常态或正常退出市场。权责机关在问题银行处置中综合运用公私法规制方式,发挥权利、义务与责任规范的作用,调整股东的“可为”“应为”“禁为”等行为,处理股东与各相关方的利益冲突,实现法律制度的秩序、正义与效率等价值。近年来,我国借鉴美国法经验制定了零散的股东加重责任规则。这种规则重新分配大股东的权利、义务与责任,是适用于问题银行处置的特殊规制,与一般股东权规制共同发挥防控与处置风险的作用。鉴于股东权规制涉及股东等不同主体间的利益调整,应当审慎行使处置权力和规制权力,采取最小成本、最少侵害的规制方式,优先适用私法规制手段,以市场化方式处置银行风险与危机。股东加重责任对大股东的强制力度更大,更应厘清其适用条件与时间。股东加重责任规则的引入将形成股东权规制的双重体系。这种体系的形成有其深厚的现实背景。受经济社会、金融混业、公司治理及监管缺陷等因素影响,问题银行表现出股权乱象、股东错位的“病症”。不仅引发了巨大的负外部性,也凸显了以一般规制和加重责任的体系强化股东权规制的必要性。在一些国家,为强化对问题银行处置中股东权利的规制,一般规制与加重责任的规则组合由此应运而生。但加重责任在我国入“法”后存在制度构建与适用问题,呈现规则、要求并存的格局,不仅效力层级较低,与现行法律协调性不强;该规则的规制对象和方式也较为宽泛,亦不可忽略其对股东的负向激励。股东加重责任可以弥补现行股东权规制体系,可将其定位为公司法和处置法规则,可采取法定与约定相结合的适用方式,将加重责任严格限定在问题银行处置阶段。从微观方面看,国内外法律设定了股东权规范、义务与责任规范,分别从准入、持续经营和关联交易等方面规制股东行为,运用强制适用规范、许可使用规范与推定适用规范,重新调整股东的权利、义务与责任。公司法中以许可适用规范居多,监管法中主要是强制适用规范,限制了股东的权利范围与边界。加重责任规则都属于强制适用规范,可以按照规制关系进行设计。如何实现双重规制的体系自恰,还需结合代表性国家和地区的立法与实践进行考察。国际最佳实践表明,在处理银行危机时优先采取市场化处置、适度行政干预的措施,需要合理安排与适用一般规制与加重责任规则,应当慎重运用加重责任规则。我国偏好以行政干预手段处理银行危机,需要借鉴国际经验完善双重规制体系。权责机关根据银行风险状况采取规制手段,可分别从规制主体、受制主体和规制行为考察股东权规制的具体适用。从规制主体看,问题银行处置中的股东权规制实质上是监管权、处置权与规制权的不同分配。相关权责机关有央行、监管机构、存保机构、政府或法院等,各机关的规制权都有法律授权或委托授权,在不同处置程序中享有相应的规制权力,依法定权限、条件和程序规制股东权。随着处置程序的深入,多个权责机关分别涉入其中。合理的权力分配可依法有效规制股东权,形成问题银行处置合力。从受制主体来看,股东在救助和市场退出阶段享有不同的法律地位,其权利受规制情况不同;股东的权利、义务与责任的配置状况亦存在差异。在商业银行持续经营的正常状态下,股东享有财产权、治理权和诉讼权,根据银行的公司治理、经营管理及交易情况,股东权在法定条件下发生分化与重组。当银行初现风险苗头时,监管机构对股东权只产生轻微影响。当银行风险较重或严重时,股东将分别丧失财产权、治理权及诉讼权。一般规制将会限制股东的财产权和治理权,加重责任虽仅限制股东的财产权,却会对股东的行为产生重大影响。在银行被强制清算后,股东丧失了资格和所有的权利。从规制行为来看,一般规制与加重责任的适用取决于处置的目标、方式和具体流程。问题银行处置可被分为救助和市场退出两大阶段,都以保持关键金融服务、维护金融稳定等公共利益为共同目标。但两大处置阶段的侧重点有所不同。救助阶段侧重使问题银行恢复常态。在早期纠正中,监管机构根据监管资本状况实施不同规制,影响股东的权利与义务,股东在必要时承担补充资本或限制财产权的加重责任。在市场救助中以减记、转股、资产剥离等手段稀释财产权、限制治理权。当减记、转股等方式均不能救助银行脱离困境时,各类股东需承担以注资义务为主的加重责任。在市场救助无效时,权责机关才能实施行政干预援助问题银行,以临时管理、受控制的管理、全面控制等方式对股东权实施较强规制。作为最后救济手段的公共救助将会调整股东权。各类股东承担以救助义务为主的加重责任。市场退出阶段侧重于减少问题银行退出的负外部性,更强调股东承担较多义务与责任。对问题银行应尽可能实行自愿并购;仅在必要时实施强制并购、撤销或清算退出。在并购重组中,股东的身份、财产权、治理权等均发生相应变动。在撤销关闭和破产清算中,股东不仅要分担损失,权利也受到了最大强度的规制。在破产清算阶段,特定股东承担剩余风险的加重责任。纵观整个问题银行处置的过程,随着各项处置措施和规制手段的实施,权力与股东权呈现此消彼长的关系。权力逐步深度介入问题银行的公司治理机制,股东权逐渐分离、衰减和丧失,股东的义务与责任逐渐加重。问题银行处置对大股东产生较大影响,对权责机关规制的问责及股东的救济保障尤为重要。规制行为问责需要厘清问责主体、对象和内容,涉及对经济价值、程序价值与安全价值的比较与分析。问责与权利救济以各国宪法及相关法律为渊源。问责的正当性在于行政控权、委托代理与监管治理等理论,发挥维护公共利益、防止监管俘获、避免过度规制和优化监管治理等功能。股东权利救济的基础在于宪法的基本权利、股东权及其衍生的异议权和赔偿请求权,股东可依照法定程序采取行政复议、诉讼等救济措施。问责与权利救济只维护形式正义,一般不会影响问题银行处置,仅在必要时使权责机关承担违法规制责任。解释了在问题银行处置中如何规制股东权,关键要通过完善制度与规则解决问题。这就需要厘清银行业发展的历史逻辑与现实逻辑,重构问题银行处置与股东权规制的理念、制度与规则。我国银行业既遵循由大一统体制、专业银行向现代银行转型的历史逻辑,也遵循行政强势干预、引入市场机制渗透到行政与市场有机结合的现实逻辑。问题银行处置逐步实现由行政处置向有序处置的嬗变,对股东权的规制也由强制处置转为多元化手段并用。我国要实现问题银行处置制度的后现代转型,必须中国立场和国际视野的统一。优化处置制度必须革新处置理念,摒弃行政强势干预的惯性思维,树立有序处置、有效处置与及时处置的理念。在制度建构中,分别完善处置、问责与权利救济的具体安排。问题银行处置的制度与规则需围绕救助和退出展开,完善权力分配、具体流程和规制举措。其中,救助制度围绕“救”,以激励与约束股东积极救助问题为导向,督促股东及时纠正、积极救助,对股东权依法实施行政干预。退出制度旨在使问题银行稳健地“退”,需以银行市场退出机制建设为契机,建构自愿与强制结合的股东权并购规则,合理安排撤销中的股东权处置,针对股东制定特殊清算规则。问责与权利救济制度是处置制度的重要组成部分,可以结合国外经验和我国国情,完善立法、行政与司法问责机制;健全股东的行政救济和司法救济制度,解决规制行为可诉性问题。还可依据市场规制的经济法责任理论,完善规制责任的构成要件,规定善意或自由裁量行为的免责事由。