中国各级政府的年度工作报告经常会受到公众和媒体的关注,这是因为它们不仅会集中展示整个国家或不同地区在过去的一年里所取得的各方面的成就,而且会对未来一年甚或若干年政府的公共政策议程做出初步的设定。因而,政府工作报告已经成为我们这个国家现代化进程的重要实录。探究政府工作报告背后的政治学机理,对于理解中国特色的政府管理和公共行政的特点有着十分重要的作用。但是长期以来,国内外学者对于中国的政府工作报告的学理性研究并不多见,更多学者习惯于对其内容进行政策性解读,只有少部分学者会从文体或翻译学的角度进行研究。而在政治学和行政学方面的研究就更加少见了。　　 本文以近15年来的中国国务院年度政府工作报告为研究对象,通过相应的文献整理,采用定性研究与一定的定量研究相结合的研究方法,并通过与美国总统年度国情咨文的比较分析,尝试对政府工作报告进行政治学分析。中国其他各级政府的工作报告大体与国务院的在体例上基本类似,因此本研究中的大部分内容也可以推广到对于几乎中国大陆地区任何一级政府中,所以具有一定的现实意义。　　 本文首先引入三个理论视界:一是政治稳定视角。主要是对政治稳定内涵的分析和对西方研究现代化问题的学者的相关理论的介绍。该理论认为处于现代化进程中的国家一方面亟需一个稳定的局面来完成现代化建设,另一方面又极容易陷入不稳定的局面。该理论建议,以及为了保持稳定的环境,需要诉诸于一个强大的政府,需要政府对稳定和秩序时刻保持着强烈的关注。二是政治合法性视角。通过对合法性理论产生脉络的探讨,引入西方学者关注的转型国家所面临的“政绩合法性”依赖问题。由于其他合法性资源的丧失,转型国家不得不将其政治合法性构建在“政绩”上,通过表明政府的有效性来寻求民众的认同和支持。三是政策议程视角。通过对政策议程研究脉络的梳理,引入了西方著名的多源流分析框架。该框架以一种非线性的分析方法,将公共政策议程的设置视为是三个溪流——问题溪流、政策溪流和政治溪流共同作用的结果。该分析框架还特别重视政策企业家在推动议程设置过程中所发挥的作用,并对限制政策议程设置的因素做了详细的探讨。　　 接下来,本文首先从政治稳定的视角对政府工作报告的主题进行了分析。中国历代政府及其领导人都对稳定和秩序有着超乎寻常的重视,这自然也就体现到了政府工作报告中。通过以“稳定”和“秩序”为关键词进行搜索,统计它们在历年来的政府工作报告和美国总统的国情咨文中出现的次数,然后加以比较就很容易可以验证,转型期国家要比现代国家更加注重稳定和秩序。同时我们还可以发现:首先,中国政府对于稳定和秩序的强调几乎泛化到了国家的各个领域；而美国政府对于稳定和秩序有限的关注中,主要集中到了价格稳定和世界和平秩序上,这与美国已经形成比较完备的市场经济体制和特殊的国家地位相符合。其次,中国政府近几年来对稳定和秩序的强调有反复循环的现象,十分类似于在处理中央与地方关系时所出现的怪圈一样。最后,两个国家政府对于稳定和秩序的强调都与它们当时所面对的国际国内形势紧密相关。　　 从政治合法性的角度来看,可以得出以下几点结论:一是改革开放后,中国政府和领导人逐步将合法性基础的构建从意识形态和个人权威转变到对政绩,尤其是经济建设的成就上。直至近几年才开始意识到要促进经济社会的全面协调发展,以将合法性构建在更加广泛的基础上。二是政府工作报告中有关于“政绩”的数据非常之多,但大多是关于经济和社会发展的,对于国防和军事方面的数据非常少,这与美国的国情咨文形成了对照。三是2003年以后,政府工作报告中的数据量明显增多,这说明了中国政府开始通过扩大其关注群体范围来寻求更多的支持。四是自2003年以后,报告中涉及社会发展的数据开始超过了经济领域的数据,这也证明了中国政府真正开始重视社会事业的发展；但这也并不能说明政府对社会事业的重视超过了经济发展。　　 从政策议程设置的角度分析,可以得出下面几点结论:首先,中国近些年来的政策议程设置模式在发生着转变,“外压模式”出现得比较频繁,决策过程变得更加民主。其次,经济建设始终占据着中国政府的第一政策议程,尽管社会事业议程的地位有所上升,但并未撼动经济建设的地位。再次,某些议程(“三农”问题)地位的上升和某些议程相对于美国国情咨文中的地位的不显著,是两个国家不同的国情所决定的。最后,中国政府政策议程发生变化的原因,可以用多源流的分析框架得出较好的解释；当然,政府议程设置模式的转变和政府汲取社会资源能力的提高也是其中的动因。　　 本文的还对有关中国政府工作报告的若干核心题做了简要的展望:首先,随着中国现代化进程的推进,政府对于稳定和秩序的重视不会减少,但通过建设有效型政府,可以减少政府干预社会生活的领域。其次,中国政府应该在继续提高有效性的基础上,寻求更为宽泛的合法性来源,构建以公平、正义为核心的社会价值观。最后,要提高政策过程的合理性和合法性,需要允许和鼓励更多的主体参与政策过程；同时还要学会政策“软化”的艺术,提高政策过程的透明度。以上这三个方面的改变,势必影响将来的政府工作报告的内容。　　 本文的最后还指出了本研究的不足:应当更多地将中国的政府工作报告与其他国家,特别是与中国情况类似的俄罗斯、印度等国的政府文献相比较,或许能发现一些更有价值的结论。　　 关键词:政府工作报告；中国；政治学分析；政治合法性；政策议程