政府与社会资本合作协议（下称“PPP协议”）的法律性质在学界众说纷纭,在立法规定上相互矛盾,在司法实践中各地各级法院的裁判不统一,甚至连最高院内部亦是如此。为适应这一需要,2019年11月27日,最高院颁布了《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（下称“《行政协议规定》”）,在第二条规定中,将PPP协议有条件地纳入了行政诉讼范畴,即“符合第一条规定的行政协议定义的PPP协议适用行政诉讼规则”。因此需要判断PPP协议是否属于行政协议,关涉到的一个上位问题是行政协议的识别标准,更确切地说,关涉行政契约与私法契约的区分标准,PPP协议公私何属涉及规则适用、司法救济途径等的不同选择。本文将在厘清PPP相关争议关系的基础上,尝试回答“行政协议与民事合同的边界”这一同样争议未平的上位问题。结合法理和案例进行论证说理,以丰富参考案例提出的综合要件标准的内涵,参考国外相关理论,以探讨界定PPP协议最核心的标准。基于上述思路,本文分为五个部分进行分析:第一部分为导论,该部分以PPP协议法律性质争议为切入点,提出如何界分PPP协议公私法律关系的问题,确定了本文的研究对象,并由此梳理了相关国内外研究现状的文献述评,为本文的研究奠定了基础。第二部分为分析《行政协议规定》的局限性,其在第一、二条中涉及PPP协议性质认定,但内容模糊宽泛,认定标准不够清晰。随之发布的参考案例提出了“四个要素、两个标准”的界定要件,起到一定指引作用,但因其内容只是宏观概括,不够丰富具体,因此仍不能释疑止争。第三部分为厘清PPP相关复杂关系,此部分对PPP模式及PPP合同群进行了理论体系研究,并分析了尚有争议的PPP与特许经营、行政诉讼的关系问题,为后文的展开分析作铺垫。第四部分为参考案例提出的综合要件标准的分析展开,联系理论与实践,法理和案例结合进行论证说理,丰富标准的内涵,阐述其司法运用,研究四个要素各自的作用和地位,如何配合使用及冲突处理。第五部分为PPP协议界定标准的完善建议,基于以上四部分的研究得到启示,尝试探讨出界定PPP协议最核心的标准,以期在司法实践中,能运用直截了当、清晰易辨的方式来甄别协议性质。本文的创新之处在于,研究对象和研究思路创新。目前对此司法解释分析解读的文章寥寥无几。并且学界对于PPP协议法律性质的研究多集中在三种学说及其论证理由上,而本文从分析司法解释第一、二条着手,在认可PPP协议属于混合合同的基础上,进一步地细化研究,尝试厘清其双重法律性质中的民行界分标准问题。