随着建设用地的减量化和城市治理的精细化,制度设计越来越成为城市更新实践探索中的主要工具。本研究从城市更新概念解读入手,以上海市更新的法定政策演变历程中的主要特点及矛盾为抓手,立足于2015年《上海市城市更新实施办法》(简称《办法》)颁布以来,实施项目中暴露的行政架构、运作流程和配套政策中不适应于制度设计的要素和环节。并结合国内外相关方面的政策制定及实操经验借鉴,提出对上海乃至全国大城市都有效的城市更新策略建议,以期给上海和其他地区的城市更新实施制度建设提供借鉴。本文有以下几点重要结论:一是上海城市更新的特点:2015年以前上海城市更新是分类型单独制定相关政策,《上海市城市更新实施办法》(简称《办法》)及其配套文件是上海第一个名义上更新类型全覆盖的地方性法规。现有的历史风貌保护区、工业区转型等平行法规和《办法》并存,划定为既定类型的更新区还是按照原先的法规实施。上海市规划和土地资源管理局以规土政策为抓手、以操作规程和成果规范为实施引导,引导城市更新走向提升社会共享共治、增加公共利益的道路。现阶段上海的城市更新以政府(主要是规土管理部门)主导,土地储备制度仍是城市更新的主要模式,但是上海也在积极的谋求自主更新路径。二是上海城市更新的主要问题:上海城市更新缺乏整体综合的顶层制度设计,在规土管理部门单一主导下,涉及规划土地以外的政策缺少操作性,上海城市更新是不全面、不充分的,日益多样化的更新需求难以得到满足。《办法》仅仅是“空间全覆盖”,实际能在实质上指导的更新类型有限,目前主要是针对以往政策空白的商务商办区。此外,目前上海城市更新制度设计还存在现行政策和规划管理体制壁垒导致成本高企、增值收益来源受限、缺乏财税支持、权责利分配机制不明、流程复杂等问题。因此,目前绝大多数城市更新仍然按照控规调整程序进行,企业和原土地权利人自主更新的积极性和动力不足,第三方企业或机构参与主导的案例不多。三是上海城市更新的对策建议:面对上海大量的城市更新需求,政府不能大包大揽,必须通过政策的制定鼓励更多的自下而上的城市更新,针对物业权利人主导的城市更新,除了给足政策红包之外,还要设计简化的操作程序以便更新的实施推进。政策红包除了规划土地政策之外,相关配套政策的如财税减免政策等其他政策也至关重要。通过政策设计,实现更新项目有利可图,才会真正推动各类更新项目的实施,才会收获政府、开发商、市民的多方共赢。