在中央政府的强力推动下,全面预算绩效管理改革在全国范围内如火如荼地开展,由于预算绩效管理改革创新空间较大、地方政府自主性较强,中央和地方都热衷于以“试验式治理”的思路鼓励政策创新并将一些系统性的实践经验进行总结归纳,并冠以地名称为“模式”向外推广,激发新一轮政策学习从而提升预算绩效管理政策效能。然而,目前出现的预算绩效管理模式在差异化的政策目标与行为选择之下,都面临共性的改革困境,即预算绩效管理政策本身趋同性强、绩效管理活动浮于表面,难以实现模式所称的效果,在压减不必要支出提升预算资金使用效率以及促进重大政策项目调整改进方面成效不明显,更没有推动政府流程再造等深层次的变革。从政策执行的维度的来看,可供地方政府调配使用推进政策与项目实施以实现自身目标的资源相对有限,在自上而下推动的政策执行中获得上级注意力与资源的倾斜成为地方政府的重要选择,地方政府想方设法营造“典型做法”、“先进称号”以及“创新示范试点”等现象以吸引上级政府注意力。除了常规做法,地方政府通过对不同层级政策目标的解构与重塑,在政策执行中以“激励相容”的方式吸引注意力配置倾斜并迁移运用上级政府注意力,解决其原本存在的问题。在这种行为逻辑之下,上级政府原本的政策目标仅在名义上被完成,而没有得到实质性执行,地方政府在上级注意力资源的支持之下实现的其实是地方政府其他的政策目标,“用中央的瓶装地方的酒”。对于预算绩效管理改革而言,不同地方政府将不同的财政问题解决目标或是改革政绩营造目标嵌套到预算绩效管理改革的目标当中,不同的出发点形成了不同的预算绩效管理改革逻辑与模式表达的侧重点,但本质上都没有实现最终的预算绩效管理改革目标。因此,本研究从“结构—过程”的范式出发,结合公共价值与组织使命的关系以及政策执行注意力吸引的方向两个分析维度形成了框架,归纳出“公共价值营造与注意力吸引策略”这一预算绩效管理改革行为逻辑。借助分析框架对北京市财政运行综合绩效评价、国家中医局中医药转移支付绩效评价以及被较多省份采纳的一般性预算绩效管理模式进行分析,进一步为突破预算绩效管理改革困境提出可行性建议。分析认为,上级政府对预算绩效管理改革本身应当达成什么样的绩效缺乏清晰表述,给地方政府营造预算绩效管理改革政绩留下了灵活空间:绩效评价输出的评价结果等绩效信息作为一种信号展示着组织或是政策项目运行的情况,形成一种政府间比较的政绩指标;这导致各级地方政府对于预算绩效管理的看法突破了管理工具的层次,上升到政绩营造指标的层次。基于这个逻辑,绩效评价结果好的政策项目以绩效管理为其存在合理性以及资金追加背书,绩效评价预期差的政策项目回避绩效评价具体结果,而转为强调该组织的政策与项目等在预算执行过程中预算绩效管理体系完善、方式方法有创新,从而将注意力吸引到不同角度实现其自身政绩需求。政绩营造需求代表的组织使命在一定程度上扭曲了组织的公共价值追求,使得组织使命与公共价值这一对本应该一致的目标话语发生偏离,使得绩效管理改革从深层次上存在目标的冲突与矛盾,进而给地方政府留下调适与变通执行的空间,让预算绩效管理一直处于“雷声大,雨点小”的尴尬境地,不断丰富的绩效工具与方法与地方政府“缄口不言”的绩效提升情况形成了鲜明对比,也让如火如荼的预算绩效管理研究找不到其应当立足的“中国大地”。因此,研究认为应当将预算绩效管理改革所面临的困境置于政策执行的分析框架之下,通过组织使命向公共价值的回归重新确立预算绩效管理的政策目标以及改革方向,在绩效管理体系中丰富目标的层次从而避免失衡与冲突,减少“价值营造”的空间;另外将注意力等资源配置方式进一步制度化,对于特定政策注意力的配置方向要一以贯之,发挥注意力作为加强政策执行力的工具,避免“注意力吸引”的陷阱;最后,仍需将预算绩效管理改革置于国家治理体系与治理能力现代化的框架之中作为一项重要推动力,从“实现公共价值”向“创造公共价值”方向转变。