从公共管理的视野考察公共政策，公共政策的性质是以政府为代表的公共管理主体运用被赋予的公共权力，为以公平、正义的方式区分社会利益需求，协调和解决社会利益矛盾与冲突，促进经济社会和谐发展，实现公共利益最大化所确定的处理社会公共事务问题的目标、原则、计划和方法。我国正处于从计划经济体制向市场经济体制全面转轨时期。在经济体制转型的基础上，我国社会政治体制、社会观念也面临着深刻的变革。随着政府职能转变的深入，整个社会对于政府政策制定过程中的决策方式、决策过程的民主化与法治化发展、决策效率与质量提出了更高的要求。地方政府作为社会政策的主要制定者，其公共政策的制定过程与人民生活息息相关，担负着前所未有的重要责任与使命。地方政府公共政策制定要以公共权力、公民权利、利益协调为核心要素，逐步形成科学化规范化的冲突治理与政策设计模式。公共权力是政策制定的合法性基础，公民权利是政策制定的重要导向，利益协调是政策制定的焦点。地方政府政策制定受到政策制定环境、政策制定者、政府组织与决策制度等多方面因素的影响，在转型时期又与政府自身的角色定位与职能转变密切相关。本文以南京市政府2004年起颁布实施的《南京市城市房屋拆迁管理办法》及一系列配套政策制定过程为个案，考察了南京市政府拆迁政策制定的背景、困境及其进程，着重分析了政策制定过程中涉及的利益主体及其关系，制定过程中的利益冲突与协调，广泛的政策沟通与公民参与，以及推进这一政策的制度化发展的配套制度的完善。这一个案反映了我国转型时期地方政府公共政策制定过程中面临的现实困境与走出困境有益经验。以地方政府为代表的公共利益与市场经济发展的局部利益的冲突成为政策制定的主要困境，需要完善权力运行体制和决策机制，扩大社会各方的广泛参与和促进有效的政策沟通。在具体政策制定过程中，地方政府既要服从中央与上级行政体系的统一管理，与相关法律法规方向相一致，与本地区宏观规划与管理方向相适应，又要考虑到本地方市场化发展的特殊进程及其需要。政策制定过程易产生一定的局限和矛盾，政策沟通过程中仍存在技术上、心理上、渠道上等诸多障碍。构建政府与公众间沟通的良性互动机制成为进一步改善我国地方政府公共政策制定的重要思路。