宋代,随着两浙路人口的增长,围湖技术的提高以及市场的扩大,陂湖、塘堰、草荡等可开发的公共水利资源的价值亦随之增长,人们对湖沼的使用从灌溉转向更能产生直接效益的方式——围湖垦田。围湖盛行一方面扩大了垦田面积,促进农业经济的发展;一方面过度围湖引发了严重的生态问题并造成经济损失。因此,一些官员、士大夫起而反对围湖并提出开掘围田复湖的主张。由于各方利益不同,中央政府、州县级地方政府、豪民、主张围湖的官员士大夫、当地乡民围绕围湖与复湖展开了博弈。起初,中央政府下令各州县政府置籍拘管境内所有公共水利资源,希望以政府监管的方式遏制私人盗湖,但由于该政策的监督成本及实施成本过高,政府集中控制失败。在围湖发展过程中,政府逐渐从监管者异化为围湖利益争夺者,主动围垦,瓜分围湖收益。州县级地方政府亦常罔顾中央政府的政策,与豪民勾结,从资源管理者转变为利益争夺者。地方政府的不合作是中央政府政策监督、实施成本过高的重要原因之一。豪民是围湖主力,亦是围湖最大得益者。因此,豪民也是复湖最大的阻力。而坚持复湖的官员、士大夫由于对围湖问题的认识存在片面性,他们提出的复湖政策的实施成本远高于预期收益,因此在围湖与复湖之争中虽在道德方面处于上风,但在实践中却显得苍白无力。