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在现代社会,国家权力仅停留在市民社会的外部是不被允许的,它必须以各种各样的方式积极参与到市民社会中来,这是社会的发展对国家的要求。与此同时,行政作用也扩展到了社会、经济、文化等各个领域,范围的扩张也带来了内容的扩张,行政作用在市民社会中所占的比重越来越大,它的触角不仅仅局限于社会生活,也延伸到了政治生活和经济生活。1938年,德国学者福尔斯托霍夫提出了给付行政理论,这个理论以“生存照顾”为核心概念,它的权利主体是具体的、个别的普通市民,它要求国家保障国民能像人那样的生活,在理论形成的初期,主要是强调