建国后，城市与乡村的隔离以及工业化过程中对农业的索取导致了农村落后的局面和发展缓慢的状态。自21世纪以来，中国城市和乡村对立结构已经成为社会发展的障碍，城市和乡村处于半隔离的状态。“三农”问题成为党和国家亟待解决的问题，随着社会发展和国家建设的进一步推进，其重要性不断提升。党和国家为解决“三农”问题，通过每年指导“三农”工作的“一号文件”，制定了一系列推动农业发展、提升农民素质和改善农村环境的公共政策，统称为惠农政策。21世纪以前惠农政策取得了一定的成果，并为21世纪以来的惠农政策的制定和实施提供了坚实的基础。笔者以21世纪以来的惠农政策为研究对象，结合公共政策变迁理论和政策变动和政策终结理论对文件中惠农政策的变迁进行分析和探究，探索惠农政策发展的内在规律。尤其是在社会矛盾发生转变的新形势下，研究惠农政策可以为惠农政策的制定提供方向，预测其发展前景，推动惠农政策的完善和升华。
　　公共政策地制定和执行需要一定的思想指导和理论依据，15个“中央一号文件”完整的展现了21世纪以来阐释“三农”地位的“重中之重”思想；解决城乡发展结构性问题的统筹思想以及中国特色社会农业现代化思想等整个惠农思想理论的变迁和发展。公共政策存在多样的表现形式，根据公共政策的属性和目的主要分为对“三农”发展起扶助和支撑作用的具有福利性质的扶持性惠农政策；建立和改善农业、农村生产和生活基本条件的具有公益性质的基础性惠农政策；对农民和农业生产起保底作用的具有保障性质的保障性惠农政策以及增强农村发展潜力，发掘农村消费动力的发展性惠农政策。不同的公共政策由不同的实现方式，惠农政策主要通过参与主体的多元性、政策工具的多样性和执行方式的灵活性和综合性等趋势来促进惠农政策实现方式的变迁。通过对惠农政策指导思想、内容、实现方式的分析，惠农政策的变迁遵循以下规律：第一，“一号文件”中的惠农政策受政策环境影响较大，惠农政策的制定和实施具有鲜明的时代性，当前在中国尤其受市场化和国家的影响较大。第二，惠农政策在发展的过程中逐渐形成了完整的体系，包括完善的内容体系和政策保障机制，实现了政策向战略的跨越。第三，惠农政策逐渐由关注农业生产转变为生产和生活并重，其本质则是中国民生政治意涵的发展。