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一.土地征收的性质与宗旨
土地征收的性质是国家为了公共利益的需要,依照法律规定对私有土地实行征收并给予补偿的一种法律制度。其主体是国家,相对人是土地所有权人,中国内地为拥有集体土地或国有土地使用权的公民、法人和其它组织(下称“土地权利人”);其客体是集体土地或具有国有土地使用权的土地。
二.土地征收之目的
土地征收以公共利益为目的,这几乎是全世界所有国家和地区的共识,只不过有些国家和地区对其范围和外延作了明确的界定,有些较为笼统些了。在香港,《收回土地条例》规定,公共用途是指有关公众利益的建设,如公路、铁路、地铁、公共休息场所、公园、文化、教育、卫生、体育设施、陆海空军等用地。在台湾,土地征收的原因一共有九项,其征收的范围,以其事业所必需者为限:国防设备、交通事业、公用事业、水利事业、公共卫生、政府机关及其它公共建筑、教育学术及慈善事业、国营事业及其它由政府举办以公共利益为目的之事业。
三.土地征收的补偿原则
在中国内地,《土地管理法》所规定的补偿原则并非全部补偿,而是按原用途补偿,按保持原生活水平补偿及适当补偿。
四.土地征收的补偿范围
在中国内地,《土地管理法》规定的征收补偿范围较为狭窄,仅限于土地补偿费、林木补偿费、青苗及地上附着物补偿费、安置补偿费、房屋补偿费和搬迁安置费等与征收客体有直接关联的经济损失,间接损失未列入补偿范围,残余地分割损失、经营损失、租金损失等也未列入补偿范围。
五.土地征收的补偿标准
在中国内地,《土地管理法》规定的补偿标准有:1.以“产值”确定补偿标准;2.以“不低于原有生活水平”为补偿标准;3.按土地被征用前的原用途作为补偿标准;4.各省、自治区、直辖市自定标准;5.以“适当”为标准(对国有土地使用权的土地)。
六.土地征收的补偿方式
在中国内地,土地征收补偿以金钱补偿为主,其它补偿为辅。如现金补偿加农业人口转为非农业人口或金钱补偿加移民安置等。土地征收并非相对人之意愿,故在土地征收的补偿方式上,可赋予相对人土地征收补偿方式的请求权。即政府在土地征收时,提出两种补偿方式:其一为金钱支付方式,其二为金钱支付加其它补偿的支付方式,让相对人根据自己的实际情况加以选择,这也许是个双赢的做法,更有利于土地征收的顺利进行。
七.土地征收的评估
在中国内地,现行的《土地管理法》及其《实施条例》并无就土地征收的评估作出明确的规定,难以使相对人对土地征收的评估有一个全面的了解,不利于防止土地征收过程中所产生的腐败行为,也不利于土地征收的顺利进行。因此本人认为:有必要在完善土地征收制度的过程中,充实土地征收评估方面的内容,明确土地评估机构,土地评估的程序、原则和方法等。
八.土地征收的程序与救济
在中国内地,土地征收的程序是征收的申请及批准;补偿方案之拟定及批准;征收的实施。在司法救济方面,《土地管理法实施条例》第25条第3款规定:“对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决”。《行政复议法》第30条第二款规定:“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定,调整或者征用土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”
土地征收制度既是实体法,也是程序法。不仅应确保实质正义,还应确保程序正义。应通过土地征收程序,确保“正义不仅应得到实现,而且要以人们看得见的方式得到实现”。与外国和香港、台湾等地的土地征收程序相比,内地的土地征收程序省略了“事业的认定”这一程序,应予补上。因为该程序正是土地征收的前提,同时应充实其它程序。
在司法救济方面,可借鉴香港设立土地审裁处的经验,在各省、自治区、直辖市设立类似的法律机构,审理土地征收及其它房地产纠纷案件。第一步可在部分省、自治区、直辖市试行,第二步才在中国内地全面实行。避免政府征收土地,却自己当裁判,既是运动员又是裁判员的局面。
九.立法建议
尽快制定土地征收法,就土地征收的性质与宗旨,土地征收之目的,补偿原则,补偿范围,补偿标准,补偿方式,评估及程序与救济等作出明确的规定。
(一)建议在第一章总则中规定:
1.为了保护私有财产,为了土地征收的顺利实施,合理利用和保护土地,根据宪法,制定本法。
2.国家为了公共利益之需要,得依本法之规定,征收公民,法人或其它组织(下称“土地权利人”)拥有之土地,并得依照本法之规定,对土地权利人予以补偿。
本法所称之“土地”,包括集体土地和国有土地使用权之土地。
3.国家因下列公共事业之需要,得依本法之规定,征收土地,但征收之范围,应以其事业所必需者为限:
(1)国家机关用地;
(2)国防用地;
(3)公用事业用地(包括供水、供电、燃气、污水处理、垃圾处理用地);
(4)基础设施用地(包括能源、交通、水利用地);
(5)文化、教育、卫生、科研、体育用地;
(6)名胜古迹、旅游风景区用地;
(7)慈善事业和社会公共事业用地;
(8)法律、法规规定的其它公共事业用地。
(二)建议在第二章征收补偿中规定:
1.对土地权利人予以补偿的范围如下:
(1)土地之损失,即土地之价值;
(2)地上建筑物之损失,即地上建筑物之价值;
(3)农作物之损失,即农作物之价值;
(4)搬迁费用;
(5)土地之地役权或他项权利之损失,即土地之地役权或他项权利之价值;
(6)残余土地损失,即残余土地及其上建筑物或农作物的损失;
(7)经营损失,即土地及其上建筑物的经营损失;
(8)其它费用(包括聘请专业人士所产生的专业费用等)。
2.上述补偿范围以土地被征收时的市场价格确定之。即将被征地在公开市场出售,预期变现可得的款额。
3.对土地权利人予以补偿的补偿金以下列方式支付;
(1)现金支付,即以货币全数支付补偿金;
(2)现金支付搭配其它补偿,即部分补偿金以货币支付,部分补偿金以
其它方式支付;
(3)土地权利人可选择自己认为合适的补偿方式,地政机关应予准许。
(三)建议在第三章征收之评估中规定:
1.中央地政机关或其授权的省、自治区、直辖市的地政机关为土地征收的评估机构:
2.土地评估以全部补偿原则及其范围和补偿标准进行评估;
3.土地评估的程序如下:
(1)调查被征土地所在区段买卖或收益实例;
(2)估计区段地价,填写区段估价表;
(3)计算被征土地的地价;
4.土地评估之方法以该行业之规则为之。
(四)建议在第四章征收之程序与救济中规定:
1.收土地应由需用土地人拟具详细计划书,向中央地政机关或其授权的省、自治区、直辖市的地政机关申请;同一土地有二人以上申请征收时,以其兴办事业性质之轻重为核定标准,其性质相同者,以申请之先后为核定标准。中央地政机关核准后,应通知该土地所在省、自治区、直辖市地政机关。省、自治区、直辖市地政机关接到通知后,应即公告,并通知土地权利人。土地权利人应在公告期内向被征地之县(市)地政机关办理书面登记。
2.中央地政机关或其授权的省、自治区、直辖市的地政机关负责征收范围之确定。
3.中央地政机关根据本法第三章土地征收之评估的条款进行评估,并确定补偿金。
4.中央地政机关确定补偿金后,向土地权利人提出补偿要约,如土地权利人接受该补偿要约,则与地政机关签订《土地征收补偿协议》;如未能签订《土地征收补偿协议》,则交房地产审裁法庭裁决;地政机关可于公告期间进入被征地,进行测量和评估,如因进入被征地而对土地权利人造成损害,土地权利人可向地政机关索偿;补偿金支付完毕,被征地权属即归中央地政机关,土地权利人应按协议规定或裁决迁出该土地。
土地权利人与地政机关,未能就土地征收达成协议者,可依《行政复议法》向有关行政机关申请行政复议,也可向房地产审裁法庭寻求救济。
建议制定《房地产审裁条例》,就房地产审裁法庭之组成,司法管辖权,审理案件的程序等作出明确的规定。
土地征收的性质是国家为了公共利益的需要,依照法律规定对私有土地实行征收并给予补偿的一种法律制度。其主体是国家,相对人是土地所有权人,中国内地为拥有集体土地或国有土地使用权的公民、法人和其它组织(下称“土地权利人”);其客体是集体土地或具有国有土地使用权的土地。
二.土地征收之目的
土地征收以公共利益为目的,这几乎是全世界所有国家和地区的共识,只不过有些国家和地区对其范围和外延作了明确的界定,有些较为笼统些了。在香港,《收回土地条例》规定,公共用途是指有关公众利益的建设,如公路、铁路、地铁、公共休息场所、公园、文化、教育、卫生、体育设施、陆海空军等用地。在台湾,土地征收的原因一共有九项,其征收的范围,以其事业所必需者为限:国防设备、交通事业、公用事业、水利事业、公共卫生、政府机关及其它公共建筑、教育学术及慈善事业、国营事业及其它由政府举办以公共利益为目的之事业。
三.土地征收的补偿原则
在中国内地,《土地管理法》所规定的补偿原则并非全部补偿,而是按原用途补偿,按保持原生活水平补偿及适当补偿。
四.土地征收的补偿范围
在中国内地,《土地管理法》规定的征收补偿范围较为狭窄,仅限于土地补偿费、林木补偿费、青苗及地上附着物补偿费、安置补偿费、房屋补偿费和搬迁安置费等与征收客体有直接关联的经济损失,间接损失未列入补偿范围,残余地分割损失、经营损失、租金损失等也未列入补偿范围。
五.土地征收的补偿标准
在中国内地,《土地管理法》规定的补偿标准有:1.以“产值”确定补偿标准;2.以“不低于原有生活水平”为补偿标准;3.按土地被征用前的原用途作为补偿标准;4.各省、自治区、直辖市自定标准;5.以“适当”为标准(对国有土地使用权的土地)。
六.土地征收的补偿方式
在中国内地,土地征收补偿以金钱补偿为主,其它补偿为辅。如现金补偿加农业人口转为非农业人口或金钱补偿加移民安置等。土地征收并非相对人之意愿,故在土地征收的补偿方式上,可赋予相对人土地征收补偿方式的请求权。即政府在土地征收时,提出两种补偿方式:其一为金钱支付方式,其二为金钱支付加其它补偿的支付方式,让相对人根据自己的实际情况加以选择,这也许是个双赢的做法,更有利于土地征收的顺利进行。
七.土地征收的评估
在中国内地,现行的《土地管理法》及其《实施条例》并无就土地征收的评估作出明确的规定,难以使相对人对土地征收的评估有一个全面的了解,不利于防止土地征收过程中所产生的腐败行为,也不利于土地征收的顺利进行。因此本人认为:有必要在完善土地征收制度的过程中,充实土地征收评估方面的内容,明确土地评估机构,土地评估的程序、原则和方法等。
八.土地征收的程序与救济
在中国内地,土地征收的程序是征收的申请及批准;补偿方案之拟定及批准;征收的实施。在司法救济方面,《土地管理法实施条例》第25条第3款规定:“对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决”。《行政复议法》第30条第二款规定:“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定,调整或者征用土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”
土地征收制度既是实体法,也是程序法。不仅应确保实质正义,还应确保程序正义。应通过土地征收程序,确保“正义不仅应得到实现,而且要以人们看得见的方式得到实现”。与外国和香港、台湾等地的土地征收程序相比,内地的土地征收程序省略了“事业的认定”这一程序,应予补上。因为该程序正是土地征收的前提,同时应充实其它程序。
在司法救济方面,可借鉴香港设立土地审裁处的经验,在各省、自治区、直辖市设立类似的法律机构,审理土地征收及其它房地产纠纷案件。第一步可在部分省、自治区、直辖市试行,第二步才在中国内地全面实行。避免政府征收土地,却自己当裁判,既是运动员又是裁判员的局面。
九.立法建议
尽快制定土地征收法,就土地征收的性质与宗旨,土地征收之目的,补偿原则,补偿范围,补偿标准,补偿方式,评估及程序与救济等作出明确的规定。
(一)建议在第一章总则中规定:
1.为了保护私有财产,为了土地征收的顺利实施,合理利用和保护土地,根据宪法,制定本法。
2.国家为了公共利益之需要,得依本法之规定,征收公民,法人或其它组织(下称“土地权利人”)拥有之土地,并得依照本法之规定,对土地权利人予以补偿。
本法所称之“土地”,包括集体土地和国有土地使用权之土地。
3.国家因下列公共事业之需要,得依本法之规定,征收土地,但征收之范围,应以其事业所必需者为限:
(1)国家机关用地;
(2)国防用地;
(3)公用事业用地(包括供水、供电、燃气、污水处理、垃圾处理用地);
(4)基础设施用地(包括能源、交通、水利用地);
(5)文化、教育、卫生、科研、体育用地;
(6)名胜古迹、旅游风景区用地;
(7)慈善事业和社会公共事业用地;
(8)法律、法规规定的其它公共事业用地。
(二)建议在第二章征收补偿中规定:
1.对土地权利人予以补偿的范围如下:
(1)土地之损失,即土地之价值;
(2)地上建筑物之损失,即地上建筑物之价值;
(3)农作物之损失,即农作物之价值;
(4)搬迁费用;
(5)土地之地役权或他项权利之损失,即土地之地役权或他项权利之价值;
(6)残余土地损失,即残余土地及其上建筑物或农作物的损失;
(7)经营损失,即土地及其上建筑物的经营损失;
(8)其它费用(包括聘请专业人士所产生的专业费用等)。
2.上述补偿范围以土地被征收时的市场价格确定之。即将被征地在公开市场出售,预期变现可得的款额。
3.对土地权利人予以补偿的补偿金以下列方式支付;
(1)现金支付,即以货币全数支付补偿金;
(2)现金支付搭配其它补偿,即部分补偿金以货币支付,部分补偿金以
其它方式支付;
(3)土地权利人可选择自己认为合适的补偿方式,地政机关应予准许。
(三)建议在第三章征收之评估中规定:
1.中央地政机关或其授权的省、自治区、直辖市的地政机关为土地征收的评估机构:
2.土地评估以全部补偿原则及其范围和补偿标准进行评估;
3.土地评估的程序如下:
(1)调查被征土地所在区段买卖或收益实例;
(2)估计区段地价,填写区段估价表;
(3)计算被征土地的地价;
4.土地评估之方法以该行业之规则为之。
(四)建议在第四章征收之程序与救济中规定:
1.收土地应由需用土地人拟具详细计划书,向中央地政机关或其授权的省、自治区、直辖市的地政机关申请;同一土地有二人以上申请征收时,以其兴办事业性质之轻重为核定标准,其性质相同者,以申请之先后为核定标准。中央地政机关核准后,应通知该土地所在省、自治区、直辖市地政机关。省、自治区、直辖市地政机关接到通知后,应即公告,并通知土地权利人。土地权利人应在公告期内向被征地之县(市)地政机关办理书面登记。
2.中央地政机关或其授权的省、自治区、直辖市的地政机关负责征收范围之确定。
3.中央地政机关根据本法第三章土地征收之评估的条款进行评估,并确定补偿金。
4.中央地政机关确定补偿金后,向土地权利人提出补偿要约,如土地权利人接受该补偿要约,则与地政机关签订《土地征收补偿协议》;如未能签订《土地征收补偿协议》,则交房地产审裁法庭裁决;地政机关可于公告期间进入被征地,进行测量和评估,如因进入被征地而对土地权利人造成损害,土地权利人可向地政机关索偿;补偿金支付完毕,被征地权属即归中央地政机关,土地权利人应按协议规定或裁决迁出该土地。
土地权利人与地政机关,未能就土地征收达成协议者,可依《行政复议法》向有关行政机关申请行政复议,也可向房地产审裁法庭寻求救济。
建议制定《房地产审裁条例》,就房地产审裁法庭之组成,司法管辖权,审理案件的程序等作出明确的规定。