一、研究背景行政区划是指在一个国家的领土上,在综台考虑地理条件、历史条件、经济联系等状况的基础上,根据政权架构和职责履行的需要,对行政管理区域的划分和调整。目前中国的行政区划,对于迅猛发展、日趋多元的当今社会来说,已逐渐显出不适应时代发展的弱点。城市经济发展到一定程度就会突破传统行政区划的限制,必然会带来行政区划的调整。但是行政区划调整后,城市有序管理也必须同步进行。在增强城市生产力的同时,要对扩容部分进行有序管理,地方政府的行政效率也要随即跟上,便面临政府机构重组,公共服务部门整合等一系列难题。以2009年浦东、南汇两区合并为例,国务院审批通过区划调整后,原两区公共卫生规划运行良好但被突然打破,新的规划又未形成,在此过渡期内要“紧急”整合相关机构与人员,要继续有效实行行政管理和公共服务,将区划调整对服务受众的影响降到最低,不可谓不艰难,但是公共卫生管理部门的整合可借鉴的历史经验和实践案例屈指可数。因此有必要对2年来新浦东地区整个公共卫生管理部门合并、调整的过程展开研究和总结,对尚未进行的本领域整合项目提出设想。二、研究目标本文旨在以浦东、南汇两区合并为实例,以卫生行政部门和直属公共卫生机构的调整和重新规划为切入点,以调整进程中的案例和经验为对象,研究行政区划合并引发的公共卫生机构整合的目标、原则、路径、模式等问题,为行政区划合并导致的公共卫生机构整合所面临的问题提供经验和决策依据,为决策者在设计行政区划调整方案时同步思考公共管理领域各专业机构的配套提供建议,为传统区域卫生规划理论补充空白点与创新研究领域。主要通过以下几个分目标来实现：第一,总结已经完成的卫生行政部门和直属公共卫生机构的整合路径、方法和经验；第二,对尚未完成整合的公共卫生机构提出整合或再配置的设想或方案；第三,对于整合形成符合新浦东经济社会发展的新型公共卫生管理模式提出初步建议。三、研究内容研究卫生行政机构和公共卫生服务机构在定义、目标等方面的联系和区别；通过观察分析浦东、南汇政府机构、卫生行政部门、直属公共卫生机构的合并过程,研究行政区划调整引发的行政机构合并到服务机构合并的“过渡”机制和流程；分析已完成整合机构的整合经验,探讨多种整合目标模式的先决条件和可行性；梳理、分析和总结疾病预防控制中心的整合路径,进行典型性研究；对传染病防治机构模式的整合提出设想；初步探讨新浦东新建公共卫生中心和“大疾控”格局的必要性和可能性。四、研究方法文献研究：以“行政区划”、“行政区划合并”、“两区合并”、“区域卫生资源整合”、“卫生规划理论”、“行政机构”、“公共卫生机构”等为关键词,对Web of Science、维普、中文期刊全文数据库等主要数据库的文献检索,对国家、市级以及区级层面政策文件进行研究梳理,对媒体报道及会议材料的研究等。定量研究：通过分析原两区年鉴、原两区卫生年鉴、统计手册、卫生发展报告及其他统计报表和调研材料,利用现有数据,描述研究对象的现状。定性研究：围绕两区合并背景、过渡路径、对已发生的整合方案的描述、感受和评价、心路历程、整合中遇到的困难及解决建议,以及对今后发展的设想等主题展开,进行知情人访谈、专家咨询、现场典型访问等。运用SWOT法等方法分析典型案例研究。五、研究结果(一)行政区划调整及其带来的机构整合问题20世纪90年代以来,北京、上海、广州等经济发达省市的大中型城市相继推动了新一轮的行政区划调整,目前中国正在进行的行政区划调整主要是出于对经济发展的考量。行政区划调整会引发一系列的问题,遇到很多的障碍和难点。本文想重点探讨的也是这些挑战中的一项,即由行政区划调整所必然导致的卫生行政部门、公共卫生机构等管理和服务部门的重组问题,这虽也归属区域卫生规划范畴,但与传统的区域卫生规划有很大不同。由行政区划调整引致的资源整合一种源于行政命令的行为,既定区域界限被打破,其特点为：1.自上而下进行；2.以适应区域格局变化为目标；3.是一种被动行为；4.突然发生；5.变化巨大；6.无理论、实例可以依据。由行政区划调整引发的机构合并过程存在五个基本问题：第一,如何在紧迫的时间内完成；第二,行政区划调整的要求如何进一步顺利过渡到下属公共卫生机构合并；第三,公共卫生机构合并需遵循怎样的具体方法和路径；第四,现有区域卫生规划理论的局限性需要突破；第五,整合公共卫生职能新建公共卫生管理机构的需求。行政机构是依法享有行政职权,能够以自己的名义代表国家进行行政管理活动,并且承担由此产生的法律后果的行政组织。在我国,是指中央和地方各级人民政府及其所属工作部门。卫生行政部门是指各级政府中负责医疗卫生行政工作的部门,负责医疗卫生方面的法律法规政策制定、指导管理医院等下属机构运行并进行监督等工作,具体的执法、业务工作由下属事业单位等实施。公共卫生机构是一个相当宽泛的概念,既有广义的概念,也有狭义的说法,两者的含义大相径庭。本文所指的公共卫生机构,是指卫生行政部门,以及代表卫生行政部门,履行上述公共卫生职能,直接为百姓提供服务的公共卫生专业机构,包括疾病预防控制和卫生监督机构、妇幼保健机构等等。(二)浦东新区案例研究合并后到2011年,浦东新区全区常住人口总量517.5万,其中外来常住人口214.64万,户籍人口数为278.53万,全区有13个街道和25个镇。浦东新区(不含原南汇区部分)旧称川沙。1990年4月,国家正式宣布开发开放上海浦东。1992年10月,设立上海市浦东新区,2000年8月,浦东新区人民政府成立。2005年6月,国务院批准浦东综合配套改革试点。2009年4月24日,国务院将南汇区行政区域整体并入浦东新区。新区层面的合并从2009年5月起,到2009年7月,正式成立新的党委。两区人事等诸多方面的合并于8月完成。2011年,全区户籍人口平均期望寿命82.62岁,其中男性80.26岁,女性84.96岁。按户籍人口计算,2011年浦东新区孕产妇死亡率为4.93／10万,婴儿死亡率为2.71‰。浦东新区区域范围内现有各级各类医疗卫生机构1074所,编制床位12850张,实际开放床位15374张,全区卫生人员总数24439人。2009年9月,随着浦东、南汇两区合并,两区卫生行政部门率先整合,成立独立的浦东新区卫生局(人口计生委),11月编委发文任命领导,设立组织机构。截止2012年5月,承担部分政府职能,具有指导性、辐射性的专业站所总部,包括疾控中心、卫监所、急救中心、妇幼保健机构、眼牙病防治所等已完成整合或调整,统一了管理和运行制度,保留并合理增加分站,仅精卫中心和具有治疗功能的传染病防治机构、社区卫生服务中心保持原状。对浦东新区疾病预防控制中心整合、浦东新区传染病防治机构整合和新建公共卫生中心进行案例研究。六、讨论(一)行政区划调整后公共卫生机构整合的原则两区合并后原卫生规划被打破,对于公共卫生机构来说,应根据不同的专业领域,考虑在功能设置、人员充足、反应迅速、服务覆盖广等方面的有效衔接和过渡。根据区域卫生规划的规律,每个区县级政府卫生部门均下设并仅设一个各类专业站所的总部,但可根据地域、人口等实际情况,组建与功能区域相对应的非独立法人分支机构,实现属地化管理。以治疗功能为主的机构可暂时保持原状。社区卫生服务中心则根据市级主管部门的文件要求布局设置。行政区划合并后公共卫生机构整合的原则主要有：反应迅速、平稳过渡、衔接默契、切合实际、注重信息化手段。(二)行政区划调整后各类公共卫生机构整合路径归纳卫生行政部门：卫生行政部门的整合主要依主管政府机关的行政命令而定,需要重点考虑的是梳理内部岗位和人员,以及与下属机构的对接。以预防为主的公共卫生机构：卫生行政部门整合后,以预防功能为主的专业站所总部应是第一步实行合并的机构,原则上遵从每区县设1所专业站所总部的规律,卫生行政部门先确定合并方略,任命领导、提出整合要求、确定新机构名称,机构新任领导在卫生行政部门指导下制定并实施机构内部整合方案。专业站所总部合并后,功能难以辐射到全区所有街镇。因此,可在专业站所内部设置非独立法人分支机构,属业务条线归专业站所统一管理。防治结合的公共卫生机构：其功能是以保健和治疗并重,整合路径与前一类机构相似。但是,要注意把握正确的时机,注意结合实际情况。不论是哪种合并模式,根据浦东新区的整合经验,人员整合都是机构合并所要面对的最棘手、最重要的挑战。政府机构,尤其是卫生行政部门应当在制定区划调整方案或部门整合方案时需要列入重点考虑的问题。以医疗为主的公共卫生机构：以治疗功能为主、防保功能为辅、二者结合松散的公共卫生机构可以暂时维持原状,因其主要目的是满足特定区域或特定人群的治疗需求,可视实际需求合并或补充。建议探索疾控、卫监综合公共卫生整合模式。