公共利益的概念本身具有不确定性和时代性,其如何界定本身就是一个难题,加之我国法律广泛使用公共利益一词,使其成为一个包罗万象的概念。目前,我国《土地管理法》尚未对征收中的公共利益进行具体的规定,这使得公共利益“保护私权”和“限制公权”的功能无法实现,前者意味着农民财产权的权利范围与能否获得尊重,后者在于是否形成对征收权的约束和限制。有鉴于此,2019年1月自然资源部发布的《土地管理法(修正案草案)》征求意见稿第四十五条试图界定公共利益,与2011年生效的《国有土地上房屋征收补偿条例》的公共利益范围基本保持一致,但其第五款“由政府在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的”,为公共利益开了个口子,实际为政府“成片征收”行为提供了正当依据,完全抹杀了公共利益的应有作用。我国对“公共利益”这一词义的理解缺乏“权利”、“独立”等文化基础,土地征收制度发生异化,表现在农地领域则更为复杂,诸如我国制度内部的逻辑矛盾使得农地征收中公共利益的具体规定迟迟难以落地。本文全面考察西方公共利益概念在政治哲学中的演进,在此基础上结合美国判例分析法院对土地征收中公共使用的判决呈现宽泛认定的原因,结合德国法的法律规定,由此将公共利益背后的文化与制度差异呈现出来。进而评析《土地管理法》修正草案第第四十五条。除了引言和结语外,本文共分为四个部分。第一部分为公共利益在西方政治哲学中演进。西方对个人品格与政治义务的讨论皆呈现并凝结为一种公共追求,其研究重心从古希腊及中世纪时期抽象价值映射下的公民品格到近代政治世俗化以理性论证的政治义务。不同时期对公共利益得出的结论不同,其直接服务于相应的政治学说,但可以对公共利益达成基本共识,即一种相对的需要以个人利益和国家利益为参考系的、特定群体的个人利益的凝结,其内涵与外延在各学者对其政治哲学的构建中不断变化发展,其概念本身即附着着一种西方思维方式,具有内在的张力和解释力。在我国则缺乏对上述公共利益源流理解的文化土壤,对“私有”、“私人利益”的理解包含着一种受到保护的“自由”意味,当人民的愿望为“受到庇护的自由”时,永远也得不到真正的自由,由此导致我国的公共利益呈现极强的国家主义。第二部分为西方土地征收中公共利益的演变。美国的征收制度直接受到法律人对财产概念的不同理解的影响,经历了从“取得”到“非取得”的变化。集中到公共使用这一要素时,通过分析其判例发现其呈现出宽泛化解释的倾向,主要体现在城市重建和土地改革两个方面,并试图分析这种趋势背后的原因。德国土地征收的公共利益散见于各部具体领域的法律中,通过不同的情境规定化解了公共利益的难题,对我国具有较强的指导意义。第三部分为我国集体土地征收中公共利益的界定困境,先通过对三个版本的《土地管理法》修订草案中的公共利益条款分析,揭示集体土地征收中公共利益困境的原因。第四部分为《土地管理法》修订草案第四十五条的评析。分析该条的合理与缺失之处,以期对公共利益的界定有所裨益。