在任何一个利益分化和利益博弈的时代,任何一个具体的经济社会事务都会成为一种利益,从而滋生出一群分享这种利益的群体,并围绕利益进行博弈。改革开放以来的放权让利运动使得地方政府在执行中央政策时往往会出于自身利益的考虑,选择采用“断章取义、各取所需”、“阴奉阳违、弄虚作假”、“软拖硬抗、拒不执行”、“踢皮球”、“搞土政策”、“黄花菜都凉了”、“偷梁换柱”等方式不严格执行中央政策,导致政策损耗,无法实现公共政策的预期收益。通过对地方政府博弈地位的获得,央地之间的信息不对称,中央政策的弹性和央地利益的分化的分析,分别构建了“单个地方政府”下和“多个地方政府”下的央地博弈模型。在“单个地方政府”博弈模型下,以官吏分离为切入点,认为地方政府的公共政策行为是由地方政策执行人员而非地方官员决定。在“多个地方政府”博弈模型下,以地方政府关系为变量,区别了合作情境下和竞争情境下两种情况。通过博弈模型的构建,得出地方政府是否严格执行中央政策取决于政策执行人员的预期收益、中央政府的监督力度、中央政府的惩罚力度、政策执行成本等因素。运用微观经济学中的可能性曲线、无差异曲线等概念,通过图形的方式直观的展示了央地之间的政策执行博弈确实会导致公共政策的预期收益无法实现,即政策损耗的形成。接着,从利益、制度、环境和政策本身等方面分析了政策损耗形成的原因。认为科层制的人格化、央地利益的分化以及地方政府之间的竞争是政策损耗形成的决定因素;政策本身的不合理、不明晰和不稳定是政策损耗形成的内在因素;政府间权力配置不明确和地方政府的政策认知障碍是政策损耗形成的社会因素;政策执行人员考核和监督制度的缺位、政策执行的条块体制以及决策与执行分离的制度设计是政策损耗形成的体制因素;政策执行配套机制、利益补偿机制、奖惩机制的缺失导致的博弈畸形是政策损耗形成的博弈因素。最后,根据政策损耗形成的原因以及央地博弈的影响因素,提出从行政性分权向经济性分权和合理平衡“强化中央权威”和“鼓励地方创新”的战略思考,提出通过尊重地方的合理利益诉求,建立政策征询制度;拓宽信息收集渠道,建立社会沟通制度;加强备案审查制度与能力建设;健全依法决策机制,建立法律顾问制度等方式追求政策制定的科学化、民主化,通过改革政策执行体制;保障合理利益,建立利益补偿机制;建立政策执行的配套机制等追求政策执行的有效性,通过建立多层次、全方位的监督制度;完善政策执行人员的绩效考核制度;加强行政伦理的制度建设,提高行政人的道德能力;推进各级政府事权规划化、法律化;健全行政裁量权基准制度等方式推进基层治理法治化,从而实现政策损耗的治理,顺利推进治理能力和治理体系的现代化。