土地利用总体规划作为协调和落实各类用地的手段,其核心内容是落实耕地和基本农田保护目标。基本农田是耕地中的精华部分,其有效保护直接关系国家粮食生产安全,对社会的和谐稳定具有重要意义。为有效指导土地利用总体规划编制和基本农田划定,国土资源部出台相关文件和技术规范,对规划的编制和基本农田划定起到一定的指导和规范作用。但在实际工作开展中,仍存在一定的问题。国土资源部从全国的层面出台的相关要求,旨在从宏观上分配并落实耕地和基本农田保护任务以及建设用地新增指标,统筹全国耕地资源保护与建设发展关系。基层政府部门作为耕地和基本农田任务落实单位,往往从自身发展角度考虑,并不情愿在基本农田保护中多承担相应的任务,往往会采取相应措施与上级主管单位进行利益博弈。突出的表现为地方政府在基本农田保护过程中重数量轻质量,导致基本农田保护流于形式。此外,在基本农田划定中,存在“划劣不划优、划远不划近现象”。这就导致中央政府最初设定的相关目标在落实中存在较大的落差,为缩减这种落差,缓解这种矛盾,本研究探讨相关解决的措施和建议,加强对基本农田任务落实的管控,确保基本农田划定后整体数量不减少,质量有提高。基于有效保护耕地资源目标下,本研究在国土资源部指导文件、土地利用总体规划编制规程以及基本农田划定技术规程等相关文件和技术规范的指导下,从耕地保护的目标出发,不考虑对基本农田划定的外部干扰(行政干预等)的影响,遵循“依法依规、规范划定,确保数量、提升质量,稳定布局、明确条件”的基本原则,划定基本农田标准对照区,作为对实际基本农田划定方案的技术评判。基于以上原则和要求,本研究从下达任务的完成情况、自然条件、社会经济、区位交通条件、田块条件等方面构建相关划定准则和现行划定方案的评价指标体系。结合以上指标因素,在不受地方行政干预的前提下,以广东省龙门县为例,对其进行基本农田划定方案研究。龙门县属于发达地区欠发达县,山地多,平地少,建设用地扩展与耕地保护之间的矛盾较为突出,鉴于此,本研究试图拟定该县基本农田划定方案,并将该划定方案与龙门县现行基本农田划定方案进行对比评价,评判龙门县现行规划中基本农田的调整布局遵照基本农田划定相关要求进行。采取以上方法,可得出龙门县现行基本农田划定方案综合分数为77.4,按照本研究制定的标准,现行方案评价结果基本合格,但不处于优秀状态。其根本的原因是现行方案受行政干预较强,现行方案除下达任务量完成外,其余相应评价指标基本都没有完成,尤其是地块规模、耕地到交通干线最近距离等相关指标,这些评价指标的突破,深层次体现出地方行政的干预,并没将优质的耕地划入到基本农田进行保护。目前,我国土地利用管理手段较为粗放。尤其在土地利用总体规划的编制在指标下达上,存在全国一刀切现象,未能因地制宜对基本农田保护任务指标进行分解,未能统筹兼顾一些地区的保护与发展,效率与公平的关系。在基本农田保护指标分配不够合理的情况下,一些地方很难做到一味地进行基本农田保护而放弃发展经济,迫于上级政策压力和自身发展的考虑,必然导致地方在基本农田保护中采取“擦边球”方式,耕地的保护一定程度上处于失控状态。