长期以来,充分有效地利用内部控制强化管理成为企业和政府管理领域重要的管理理念。随着1992年COSO内部控制框架结构的发布,内部控制思想在众多管理领域获得了大范围的推广和应用,其中包括政府管理领域。但是,政府内部控制的理论研究和实践活动基本上集中在以部门为主体的内部控制层次,对政府层面的预算管理内部控制研究则鲜有涉及。根据党的十八届三中全会精神,现代政府预算制度是现代财政制度的基础,毋庸讳言,政府预算管理内部控制水平在很大程度上决定了现代预算制度的完善程度和制度效力。在政府层面,预算是一个完整的整体,是政府组织各个事务部门有效供给公共产品和服务的资金来源和经济基础。政府预算需要有效的总额控制和资金配置,确保财政资金使用的效率和效益。因此,深入研究政府层面的预算管理内部控制具有十分重要的价值和意义。在大多数国家,财政部门一般是政府预算管理的核心机构,即负责政府预算的编制、执行以及监督管理等工作。作为政府重要组成机构的财政部门应承担起预算管理内部控制的执行主体职责。COSO内部控制框架理念在企业领域应用较为广泛和深入,对建立健全公司治理发挥了重要作用。政府领域的内部控制是20世纪80年代发达国家政府管理市场化改革热潮的产物,内部控制思想作为一项广泛应用的管理理念成为政府市场化改革的重要措施之一。本文关于政府层面的预算管理内部控制主要以COSO内部控制框架为主体逻辑结构,结合政府预算管理的自身特点以及我国政府预算的发展状况进行具体分析。公共受托责任理论是本文进行分析的理论基础,公共受托责任理论是内部控制思想得以在现代民主政治之下的政府预算管理领域得以应用的重要前提。另外,本文对国外内关于政府预算管理、内部控制、预算管理实务以及预算控制等方面的文献进行了搜集、整理和总结,意图建立适合我国国情的政府预算管理内部控制框架体系。本文主要包含五部分内容,分别为导论、国内外研究综述、理论基础、主体框架结构以及研究结论与建议部分。一、理论基础:公共受托责任理论公共受托责任理论是政府预算管理内部控制的理论和分析基础,在对公共受托责任概念、种类进行阐述的基础上,结合预算管理的具体内容,将公共受托责任明确为财政资金受托责任。从内部控制主体、客体和目标等视角分析财政资金受托责任与预算管理内部控制的关系,并指出财政资金受托责任在预算管理领域的局限性。从制度基础,合规和绩效,以及内外部关系三个方面揭示财政资金受托责任的实现路径。二、财政部门在政府层面的预算管理内部控制框架(一)构建政府预算内部控制框架。通过对与政府预算、政府部门、财政、及内部控制有关的概念进行梳理,明确财政部门在政府层面的预算管理内部控制的具体涵义。从政府预算管理内部控制的主体、目标以及组成要素三部分构建财政部门在政府层面的预算管理内部控制框架。(二)政府预算管理内部控制环境分析。明确内部控制环境是其他四要素的基础,提供了政府预算管理内部控制的基本规则和构架。将政府预算内部控制环境因素分为地方政府财力、预算权力结构、政府预算参与者的诚信和道德观以及财政问责等四个方面。结合我国省级政府人均财力水平,明确我国地方政府预算模式属于收入预算和重复预算,人均政府财力水平较高的省份可能会逐渐向渐进预算与重复预算交替的过程转变;通过人大部门的预算权力状况、财政部门的核心预算机构地位、支出机构的预算行为以及党政领导的影响等四个方面对地方政府预算管理内部控制的政治环境进行了分析。(三)政府预算管理内部控制风险评估分析。明确政府层面的预算管理的内部控制风险为财政收入总额控制风险、财政支出总额控制风险以及地方政府债务总额控制风险,并分别从收入、支出和债务三个方面依次对相关风险进行分析论述。(四)政府预算管理内部控制活动分析。政府层面的预算管理内部控制活动从预算决策和具体控制活动两个方面进行分析。通过美国联邦政府预算决策模式和我国各级政府预算决策模式的比较将预算决策模式分为立法机构主导、行政主导、立法机构和行政相互制约模式。在我国行政主导的预算决策模式下,财政部门需要从全口径预算、中期预算、绩效预算、政府会计以及财政信息化等方面开展相关控制活动。(五)政府预算管理内部控制中的信息与沟通分析。财政部门在政府预算管理过程中,需要收集、整理和使用大量与收入和支出相关的信息,这是财政部门得以顺利完成预算管理各项工作的前提。在不同的预算管理模式下,财政部门有不同的职能倾向,其中控制职能是财政部门手中实现预算管理目标最基础也最有效的职能。(六)政府预算管理内部控制中的监督分析。监督是保证内部控制运行质量的必要条件。财政部门的财政监督机构有必要作为政府预算管理内部控制中的独立专业的内部审计职能机构,在合理审视内部控制环境、正确评估内部控制风险以及积极实施控制活动中发挥重要作用。在明确财政监督机构作用的基础上,我们还需要正视目前财政监督机构管理运行及人员配备方面的问题,并结合预算管理工作,通过采取相关措施将财政监督机构打造成预算管理内部控制的专业执行主体。本文关于政府层面预算管理内部控制框架研究的最终目的是建立现代政府预算制度,服务整个预算管理工作的需要。本文通过吸收借鉴COSO内部控制框架结构,从财政部门视角,初步构建了一个政府层面的预算管理内部框架,为涉及多个预算参与者的政府层面的预算管理工作提供一定的研究思路。