一、研究意义突发公共卫生事件应急工作(简称“突发应急工作”)关系到我国人民的生命及财产安全,其应急能力的强弱影响我国经济发展和社会稳定。近年来,各类突发公共卫生事件频发,事件的突发性,危害的广泛性,原因的多样性,使我国突发公共卫生事件应急工作面临着严峻的挑战,提升突发公共卫生事件应急能力成为政府关注的重大命题。自SARS以来,我国突发公共卫生事件应急能力在指挥体系、预案体系和监测网络等方面已有改善,但预警机制滞后、应急物资短缺、经费投入不足等问题仍然制约着我国突发公共卫生事件应急工作的开展,因此如何系统全面评价突发公共卫生事件应急能力并明确其主要的影响因素、促进其不断提高具有重要现实意义。县级疾病预防控制中心(简称“疾控中心”)是我国疾病预防控制体系的“网底”,直接承担着大量的突发公共卫生事件的处置工作,是整个应急网络中非常重要的一环,因而对其突发公共卫生事件应急能力的评价与优化显得尤为重要。系统回顾当前的研究发现,对于突发公共卫生事件应急能力的评价：国外学者已开展大量研究并且建立了较为成熟的评价工具,但由于我国国情的特殊性无法直接适用；国内学者的研究往往局限于突发公共卫生事件应急能力的某一具体的方面,缺少从机构层面或是社会宏观管理层面全面评价的视角。因此,本研究旨在从宏观(机构整体水平)和微观(应急处置能力)两个层面构建适宜我国突发公共卫生事件应急能力评价的指标体系,并运用构建的评价指标体系全面评价县级疾控中心的突发公共卫生事件应急工作现况,明确存在的问题和不足；最后,通过分析突发应急工作的运行规律和关键控制因素,提出优化的策略和措施,以全面提升突发公共卫生事件应急能力,确保国家和社会的安全与稳定。二、材料与方法1、本研究以系统论和“结构—过程—结果”原理为指导,依据卫生系统宏观模型,通过文献评阅和专家论证,研制县级疾控中心突发公共卫生事件应急能力评价指标体系。2、借助“疾病预防控制绩效考核平台”对全国县级疾控中心进行普查,有效回收率为88.0%。调查内容包括突发应急工作的组织、人力、物力、财力和各项能力建设的情况。3、选用“规范差距分析法”进行“现实”与“标准”间的差距分析,并利用前期资料与2005年进行比较,系统评价突发公共卫生事件应急工作现状,明确问题与不足。4、运用相关分析、因子分析和回归分析等方法并建立结构方程模型明确突发公共卫生事件应急工作的运行规律,寻找提升工作水平的关键控制点,并提出优化策略建议。三、研究结果(一)突发公共卫生事件应急能力系统评价指标体系研制本研究以系统全面反映突发公共卫生事件应急能力为目标,在系统论和“结构—过程—结果”原理的指导下,经过系统的文献评阅和专家咨询论证,最终研制形成突发公共卫生事件应急能力系统评价指标体系,包括3个维度共39个定量评价指标,该指标体系从系统层面和危机管理的角度来对突发应急工作进行全面系统的评价。(二)突发公共卫生事件应急工作现况评价1、突发应急组织架构齐全程度总体较好,个别组织架构设置仍需加强2010年县级疾控中心突发应急组织架构齐全程度总体较好,达到81.9%,但是专家库设置率和专门应急机构的设置率仍然较低,分别为51.7%和59.2%。2、突发应急队伍已基本形成,人员素质结构有待完善从规模来看,2010年县级疾控中心突发应急人员平均21.2人,相比较2005增长了9.3%。从素质结构来看,突发应急人员学历水平以专科学历和中专为主,本科以上学历仅占24.2%,高级职称比例仅为5.9%,而无职称人员比例高达17.3%。3、政府投入逐步增加,但仍未全额保障2010年县级疾控中心人均人员经费平均为3.2万元,人均公用和经常性业务经费平均为1.5万元,较2005年分别增长了60.0%和50.0%。但政府财政投入占机构基本支出的比例仅为53.3%,距离全额保障仍存在较大缺口。4、仪器设备配置远未达到工作需要2010年全国县级疾控中心A类设备配置达标率平均为61.6%,与90%的标准相比存在较大差距,全国达标的机构仅占8.4%。5、突发应急预案制定工作开展良好,但仍有上升空间2010年全国县级疾控中心预案方案制定工作开展良好,预案体系完整率为89.1%,但与100%的达标标准相比仍有一定差距,主要因为西部地区相对较低,为79.7%。6、应急物品储备能力明显不足,无法满足突发应急工作开展的需要2010年全国县级疾控中心应急物品齐全率平均仅为32.7%,达标机构比例(100%)仅为1.1%,西部地区甚至没有一个机构达标。7、突发应急演练能力亟需加强,模拟演练效果有待提高2010年县级疾控中心应急处置演练次数普遍较少,传染病控制演练平均1.09次,救灾防病演练平均仅为0.28次,其他突发事件演练平均0.30次；模拟演练指数平均为0.78,与0.9的达标标准相比有一定的差距,其中西部地区仅为0.64。8、突发公共卫生事件监测报告工作成效显著2010年县级疾控中心开展常规项目监测的频率以按月检测为主,为68.4%,按周开展监测项目的机构比例也达到了16.7%。从报告情况来看,2010年全国县级疾病预防控制中心突发事件报告及时率平均为94.8%,达标比例高达85.3%。9、突发公共卫生事件处置逐步规范2010年全国县级疾控中心突发公共卫生事件规范处置指数平均为0.89,远高于0.70的标准,未达标的机构比例仅占7.1%。(二)突发公共卫生事件应急工作的关键控制点探寻县级疾控中心突发应急工作遵循着卫生系统宏观模型所提示的“结构-过程-结果”运作规律：特定的体系结构通过特定的服务过程产出相应的结果。因子分析结果显示,资源配置与能力建设、职能落实之间相关系数分别为0.501和0.440；结构方程模型结果显示资源配置影响能力建设和职能落实的通径系数分别为0.75和0.64,说明要提升突发公共卫生事件应急能力,要以资源的合理配置为前提。回归分析结果提示人员数量、人力综合素质、经费投入、设备配置和组织架构均在一定程度上影响突发应急工作,可以作为提升突发应急能力的关键控制点,但在不同的地区要有所侧重。(四)提升突发公共卫生事件应急能力的策略建议1、建立稳定长效投入机制,提高投入效率,保障突发应急工作的开展有足够的财力和经费支持。2、加强突发公共卫生事件应急人才的培养,改进人才管理观念和人才引进机制,完善突发应急人员素质结构。3、调整和优化实验室资源配置,加强对仪器设备的投入,建立科学、规范的运行机制,确保仪器设备在数量上的完整性和质量上的完好性。4、加强突发应急专家库和专门应急机构的设置,明确的工作职责和工作程序,建立完善的应急组织架构。5、加大突发应急储备物资的投入,建立突发应急物资储备的综合协调机制,完善应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。6、扭转突发公共卫生事件应急管理理念,变被动防御为主动应对,不断完善预案体系,积极开展培训演练和监测预警工作,严格实行信息报告制度。四、研究创新和应用1、在系统论和“结构—过程—结果”思想的指引下,构建了县级疾病预防控制中心突发公共卫生事件应急能力的评价指标体系,填补了目前国内相关研究的空白。2、遵循“结构—过程—结果”原理,运用规范差距分析、横向与纵向比较等方法,全面、系统评价了全国县级疾控中心的突发应急工作现状,包括资源配置、能力建设和职能落实三个方面,为后续的研究提供数据参考以及研究基础。3、运用主成分分析、相关和回归等统计方法进行系统分析,明确了县级疾控中心突发应急工作的运作规律,并探寻了促进能力提高的关键控制点。4、将结构方程模型应用于县级疾控中心突发应急工作的系统分析中,解决了其多投入多产出之间的关系复杂、以及产出难以定量的难题。