关于政府机构规模，从古典到现代政治学、经济学、管理学都有论述。近代以来，尤以20世纪40年代兴起的公共选择学派和80年代的新公共管理主义最具系统性和针对性。公共选择理论主张用经济学方法研究政治问题，认为政府在实现其功能的同时，为了获取更多的利益必然导致其自身规模走向扩张。新公共管理主义主要是从行政效率视角来论述政府组织规模问题的，认为理性官僚制的致命缺陷造就了低效、傲慢、臃肿、浪费、繁文缛节、官僚主义的政府组织。 所谓政府机构规模，是指在一定政治、经济、文化等现实条件下，以政府职能为基础，由政府机构及其工作人员数量、政府行政行为成本共同决定的政府活动范围。它包括内在规模和外在规模。政府机构的内在规模，是指政府机构的职能和行政权力的结构及其范围，主要包括职能规模和权力规模。政府机构的外在规模是政府职能规模和权力规模的物质表现形式，即政府组织机构设置、人员配置的数量、结构，以及行政成本消耗的数量，主要包括政府部门的机构数量、人员及费用规模。与政府机构的内在规模相比，由于外在规模更具有可测度性，因而本文的研究主要针对的是政府机构的外在规模(费用与人员规模)。 政府机构规模扩张具有必然性，这种必然性主要体现为社会需求的增长必然导致政府规模的膨胀。从总体上看，政府的基本职能在于提供社会必需的公共物品，这是政府为社会谋求公共利益的一面。但政府为社会需求所提供的公共物品一般不以盈利为目的，毋需致力于降低生产这些公共物品的成本，因而就会存在政府规模增长的潜在可能。社会的发展和进步会使得对这些公共物品的需求越来越多，政府为满足社会这种越来越多的需要，就必然利用对公共物品的垄断来提高费用、扩充机构、增加人员、增加财政支出，从而导致政府规模的增长。除此之外，其他一些因素对政府规模的扩张也起着推波助澜的作用。这些因素包括政府职能的专业化和政府结构的分化、临时性政府职能的永久化、公共利益的独立性、政府与社会的界限不明等等。 扩张是政府规模演变的总趋势，但这种扩张也不能是无限的，必须保持在一定的限度内，否则就会成为健全社会的一种破坏力量，带来许多负面效应。这些负面效应主要包括形成“官僚主义”组织文化、行政效率低下、增加行政成本、引致寻租腐败的泛滥和权力集团化及政府对公共利益的偏离、导致社会动荡和社会发展的中断、政府作为社会的压迫力量增加、造成社会中介组织的萎缩等等。 政府机构规模太大或太小都不利于经济增长与社会发展，因而在理论上应该存在着一种最恰当的政府机构规模。对政府机构适度规模的考察，由于涉及太多的方面(其中既包括内在规模，又包括外在规模)，且存在众多难以量化的因素，因而现在学术界所提出的标准基本上都局限于适度规模的原则性方面。但毋庸置疑的是，我国下一阶段行政机构改革的目标将是构建一个适度规模的政府。 鉴于机构规模过度扩张的负面效应，我国政府长期重视对政府规模快速膨胀的抑制，而主要手段就是不断的机构改革。新中国建立以来，随着国家形势的变化，我国政府先后进行过九次自上而下的机构改革。分别是1952—1956年政府机构改革、1956—1959年政府机构改革、1960—1965年政府机构改革、70年代的政府机构改革、1982年政府机构改革、1988年政府机构改革、1993年政府机构改革、1998年政府机构改革和2003年政府机构改革。以中共十一届三中全会为分水岭，我国的机构改革可以分为两大阶段，其中第一阶段(十一届三中全会以前)有四次改革，第二阶段(十一届三中全会以后)有五次改革。相比来说，第一阶段的改革无论在形式上还是在内容上都是不完整的，也是不彻底，不系统的，因而本文对第一阶段改革并未论及。对第二阶段改革，本文对其进行了简要的回顾。那么，这九次机构改革的成效究竟如何呢，又有什么好的做法值得我们继续坚持，有什么教训需要我们吸取? 本文主要通过建立一个简单的模型，从财政(行政管理费)和人员两个维度对改革成效进行了定量分析与评价。文章首先从理论上确立了政府机构规模扩张与GDP增长存在的数量关系，然后用西方国家的数据对这种数量关系进行了实证检验，最后再将这种数量关系应用于我国行政机构改革的成效检验，从而得出了一些有价值的结论。 分析结果让我们看到，我国机构改革的成效并不乐观。从政府机构的费用规模这一方面来考察，无论是从长期来看，还是对近期改革的观察，形势都是令人沮丧的。特别是自1993年以来国家采取新的改革思维与方式后，行政管理费的膨胀反而更厉害了。但如果从政府机构的人员规模这一维度来考察，1993年以来的改革成效则是令人振奋。 为什么对人员和费用这两个指标的考察结果会有这么大的差异?造成这一现象的原因很可能在于，自1952年开始的政府机构改革，控制政府机构就业人员数就一直是改革的重点关注所在，而且相关的政府组织机构及其人员编制的法律、法规体系也都发展得较为完善，各级政府机关都设有专门负责人员控制的编制办公室，因而机构改革在精简人员这方面成效显著。但是，在行政管理费用的控制上，现有的体制以及法律法规则弊端重重。 比如：在公共支出预算约束上，长期以来中国政府组织预算约束之所以疲于奔命的根本缘由在于：现实运作中的国家预算只是政府组织的财政收支计划，而非法律、法规和规章制度。财政收支计划与法律、法规的根本不同在于计划对于政府组织行为几乎没有基于事实求是的法律、法规约束力，随意更改计划是政府组织“家常便饭”的现象。又比如说，部分地区政府组织的外部财政约束软化，以及税法的严肃性得不到维护。政府既收钱，又花钱，作为收钱者，多多益善；作为花钱者，不受约束，这就为政府行政费用支出的迅速增长提供了充足的财力支持。 上述种种的制度漏洞，其实都源于我国的财政体制正在经历从计划经济体制下无所不在的大财政向适应市场经济要求的公共财政体制转变的过渡期。公共支出结构如何优化、预算编制的合理性如何提高、税收制度如何设计，都是尚未解决的实际问题。 通过更进一步的分析，我们还发现了中国政府机构改革中存在的“替代效应”，即政府机构规模的膨胀不再体现在人员规模的扩张上，而更多的是费用规模上的扩张，政府机构似乎在利用费用规模上的飞速增长来弥补自身在人员规模增长上的“损失”。 但在下这一结论之前，必须考虑的另外一个因素是，类似于工业部门由劳动密集型向资本密集型的转变，上而所说的“替代效应”是否只是因为政府部门也正在经历这一过程呢(例如对办公自动化、信息化的投资)?如果确实如此，那么这种“替代效应”就是我国推进现代化进程的自然结果。在此，本文又对其进行了相关的检验。检验的结果显示，“替代效应”即使在考虑我国政府部门正常现代化的前提之下，仍然是存在的。而它的存在也为我们指明了我国政府未来机构改革的方向：建议对于下一步的政府机构改革应继续以转变职能为指导思想，同时由于政府人员规模的控制已经建立起了长效机制，因而要将完善财政约束机制，控制政府组织行政成本和费用规模作为一个侧重点来抓，打造一个廉价政府将是未来改革的一个主要关注目标。 “廉价政府”理论是马克思主义理论的重组部分。中共十六大报告明确提出了“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本”的行政管理体制改革目标。在这一目标中，就包含了实现廉价政府的要求，而构建节约型社会首先也必须建设廉价政府。“廉价政府”概念的提出，表明政府的“成本观念”逐步增强，对行政行为的认识有了发展。在我国大力发展市场经济的形势下，建立廉价政府变得尤为迫切和重要。 本文认为“廉价政府”的建设需要在以下几个方面着力：通过共享节余，激发政府节约的动力；利用市场化的工具，促进政府降低服务成本；从制度层面上，约束政府的浪费行为；强化纳税人意识，监督政府财政支出；加速政治体制改革；推进电子政务建设，压缩行政管理费用，建立电子化的廉价政府。