2003年以来,我国外汇占款增长迅速,逐渐成为中央银行投放基础货币的主要渠道。截至2008年底,外汇占款额已从2003年的29842亿元上升到149624亿元。而2008年底基础货币余额为129222亿元,外汇占款额已经超过了基础货币供给。如此高额的基础货币投放加大了通货膨胀的风险,所以,为了维持宏观经济稳定运行,对冲外汇占款的任务十分必要也很艰巨。法定存款准备金制度、再贴现以及公开市场业务是中央银行货币政策的三大主要工具。从2003年9月开始,中国人民银行就频提法定存款准备金率,截至2008年6月,共提高法定存款准备金率21次,累计提高幅度11.5个百分点,达到了17.5%的历史最高点,然而,由于我国商业银行的流动性十分充裕,每次0.5个百分点的上升对它们并不会产生太大影响,这也是为何发达国家普遍认为过于猛烈并很少使用的工具在我国却能频繁使用的原因。另外,频提法定存款准备金率不利于商业银行的流动性管理,所以它不宜作为经常性的调控工具。再贴现政策在我国使用较少,其原因是中央银行虽然可以调整再贴现率,但借款与否的决定权在于商业银行,并且随时调整再贴现率会引起市场利率的经常波动,不利于商业银行的经营预期和经济的稳定。与前两者相比,公开市场操作具有主动性、灵活性、微调性等优点,适宜作为中央银行调控货币供应的日常工具。而事实上,从2003年开始,公开市场业务已成为我国日常主要的货币政策工具。但是,公开市场业务要想取得良好效果,必须有理想的操作工具作为支撑。一般来说,一个发达的国债市场特别是短期国债市场是公开市场业务顺利进行的前提。然而,我国国债市场并不发达,短期国债数量奇缺,无法为我国公开市场业务提供理想的操作平台。而面对艰巨的对冲任务,中央银行不得不自己发行中央银行票据来填补空缺。从世界各国的经验来看,中央银行票据只是在一国国债市场不发达时的过渡性工具,随着国债市场的逐步完善,短期国债会逐渐取代央行票据成为公开市场主要操作工具。因为央行票据的大量发行会给中央银行带来沉重的利息负担,严重时还可能导致中央银行的巨额亏损,从而使中央银行的公正性受到质疑。与之相比,短期国债是由政府发行,利息的支付主体是政府,不会对中央银行的负债产生影响,并且国债筹集来的资金被用于实体经济的建设,从而使国债的还本付息有可靠的来源；另外,短期国债是财政政策和货币政策的最佳结合点,这主要体现于中央银行的公开市场业务中。与中长期国债和政策性金融债相比,短期国债具有期限短、流动性强、交易灵活等优点,因此,短期国债是公开市场操作最理想的工具,一国应努力发展短期国债市场,使之逐渐成为公开市场的主要操作工具。然而在我国,并没有出现这种趋势,相反,央行票据的发行余额越来越大,在公开市场上占据垄断地位。从而陷入“央行票据发行增加→挤占短期国债→短期国债数量不足→中央银行发行央行票据”的恶性循环。这不仅影响我国公开市场业务的效果,还在一定程度上阻碍了短期国债市场的发展。因此,本文就针对我国国情,着重分析促使短期国债成为我国公开市场主导操作工具的必要性和可能性,然后针对怎样把可能性转变为现实性提出了宏观层面上的政策建议,希望能引起相关部门的重视。除开绪论和结论,本文主要有五个章节：第二章,回顾了公开市场业务及其操作工具的基本理论与经济学背景。这一章主要是为整个文章所要论述的问题做一个全面的理论铺垫。第三章,介绍了国内外公开市场业务及操作工具的发展概况。这一章主要介绍了美国、英国、韩国以及我国的公开市场业务及操作工具的发展情况,借美国、英国成功的历程和经验以及韩国公开市场业务中出现的问题给我国以启示,从而引出短期国债应是公开市场主要操作工具这一国际趋势,长期来看,我国应致力于短期国债市场的发展和完善,使之逐渐成为公开市场业务的主要操作工具。第四章,分析了促使短期国债成为我国公开市场主导操作工具的必要性。这一章结合我国实际,首先分析了现有的主要操作工具——央行票据带来的高成本、对利率的影响以及对国债发行的影响等弊端,接着论述了短期国债与央行票据、中长期国债相比的优势,从而得出有必要使短期国债成为我国公开市场主要操作工具的结论。第五章,分析了促使短期国债成为我国公开市场主导操作工具的可能性。这一章承接上一章的结论,首先对我国现有的国债余额管理制度以及国库现金管理制度的实施进行阐述,然后列举了短期国债日益重要的现代金融功能,最后举证一些国家或地区财政盈余与发行国债之间的协调,得出了短期国债在我国不仅有制度上的支持,还有经济金融发展对它的需要,因此我国短期国债市场有很大的发展空间,成为公开市场主要操作工具具有可行性。第六章,在必要性和可能性的基础上,针对如何使可能性转变为现实性提出相关政策建议,笔者认为,我国短期国债数量太少的根本原因在于政府的观念还未完全转变,只要财政不出现赤字,就尽量少发短期国债,而不考虑公开市场操作对短期国债的需要,未对短期国债作为财政政策和货币政策最佳结合点引起足够的重视。因此,本文提出了应尽快完善国债发行、管理的相关法律、法规,提升此问题的高度,让各部门执行相关政策有法可依、有法必依：另外,对于如何加强财政政策与货币政策之间的协调配合,本文也提出了相关建议。本文的创新之处在于两个方面：一是选题角度方面的创新。公开市场业务有效开展的前提之一是一国必须有一个高度发展的国债特别是短期国债市场。现有的文献大多都是对国债市场整体进行研究,但与中长期国债相比,短期国债具有期限短、流动性强、商业银行持有积极性高、交易灵活等优势,它更适用于中央银行进行公开市场操作。所以本文主要研究的是短期国债的一系列问题；二是提出政策建议方面的创新。本文结合2006年我国已实行国债余额管理制度的背景下,在已有文献讨论的诸如规模不足、期限以及持有人结构不合理的基础上,主要从宏观层面,如政府观念、相关法规制度不完善等方面探讨导致这些现象的更深层次原因,从而提出适合我国国情和经济形势的政策建议。公开市场操作工具的选择是关乎国家宏观调控的问题,所以只有引起国家、政府的足够重视,才能为政策的实施、市场的发展提供有力的支撑。