我国网吧起源于上世纪90年代中后期，在不到10年时间里面迅速发展遍及全国城乡，构成从业人员百万计的产业体系。网吧作为提供互联网上网服务的营业场所，是现实社会和虚拟世界的一个连接点，是现代信息技术发展的特殊产物。它满足了人们上网、娱乐和进行信息交流的需求，受到人们特别是年轻人的喜爱.然而网吧的外部性决定了网吧的存在和发展不可避免地对社会构成影响，一连串网吧事件的发生使网吧问题受到社会的高度关注。　　几年来，政府管理部门不断出台有关网吧管理的政策，并针对网吧开展专项治理整顿行动.但网吧问题并没有得到根本解决，专项整治没有取得持续的效果，整治过后网吧事件仍然不断发生.网吧管理政策存在缺陷，政策执行中还引发出新的问题.政府管理部门和政策研究者都面临同样的困惑，公共部门针对社会问题积极作为但没有取得积极的效果，我国网吧管理政策的存在问题在哪里，政府在网吧管理中的角色应该如何定位.　　本文运用物品属性理论和公共政策分析的相关理论，采取规范性研究方法，从制度分析的角度出发对以《互联网上网服务营业场所管理条例》为核心的网吧管理政策体系进行分析。通过界定网吧和网吧问题的性质，找出引发网吧问题的原因，确定政府、市场、社会在网吧问题上应该采取的立场和行动方案，据此对现行管理政策进行评估并提出政策建议。　　本文分成三个部分.　　第一部分，我国网吧发展的现状.我国网吧起源于上世纪90年代中后期，在不到10年的时间里面迅速发展至遍布全国城乡。网吧在我国的兴起和发展有着现实的社会需求。最新资料显示，2004年上半年我国网民人数达到8700万，而同期上网计算机数量仅为3630万台，平均2.4个网民才拥有1台上网计算机，大量的网民特别是青少年涌到网吧上网，网吧迅猛发展。2002年底，全国网吧数量达到20万家.作为建立在互联网信息技术平台上的信息服务场所，网吧为人们带来了新的信息获取方式和新的娱乐交流方式。　　我国网吧快速发展的形势背后存在着多方面的隐忧。部分网吧经营者缺乏长远发展打算，存在违规经营等短期行为;网吧管理的相关政策和管理方法滞后，管理者缺乏管理经验和技术素质.一段时期里面，黑网吧问题、未成年人沉迷网吧问题、网络色情暴力内容泛滥问题以及网吧消防治安问题等，造成严重的社会问题。造成网吧存在问题有多方面原因，有市场供给不足的原因，也有政府监管不力、青少年教育机制存在缺陷等方面的原因.　　2002年6月16日凌晨，发生在北京的“蓝极速”网吧事件，造成24名上网青少年罹难，网吧事件引起社会震惊，引起中央高层的高度关注.同年9月，国务院制定颁布《互联网上网服务营业场所管理条例》(以下简称《条例》).　　《条例》是我国最高行政机关制定颁布的行政法规，是整个网吧管理政策体系的核心.它调整网吧行业相关各方的利益关系，对网吧经营者、消费者、管理者的行为进行规范和指导。《条例》的颁布实施是网吧管理政策发展的一个重要的里程碑。本文政策分析主要围绕《条例》展开。　　第二部分，现行网吧管理政策分析。网吧的物品属性分析表明，网吧属于非纯粹私益物品，具有与电影院、图书馆、电力网络等私有局部公益物品或俱乐部物品相似的特征。网吧的经营和消费过程会对其外部社会构成影响，网吧问题导致社会为此支付巨大的额外成本。《条例》出于稳定社会秩序、保护未成年人的需要，对网吧采取严厉的管制和约束。　　一方面，《条例》对网吧管理立法符合现代社会政治与经济发展的要求，成为实施网吧管理的法律依据，有利于解决网吧的存在闯题，有利于社会安定与经济秩序稳定;另一方面，《条例》没有充分征求和听取各方面的意见，其内容主要体现政府管制的有效性和方便性，沿用传统的行政主导模式，强调对网吧经营的严格管制，而对网吧业各方的利益诉求考虑不够充分。　　现行网吧管理政策存在多方面的缺陷.首先，提高准入门槛妨碍市场的公平竞争。如规定最低营业面积和计算机数量、规定某一地区的网吧总量和布局，以行政人员的专业知识和行政良心代替经营者和消费者去安排市场格局，对网吧业的长期发展构成消极的影响;第二，从操作层面上看，政府能支配的资源有限.为了落实执行这些管理要求，管理部门不得不集中时间、集中人力对网吧进行专项治理，治理过后问题迅速回潮;第三，网吧对未成年人禁入损害青少年的上网权益。在我国数亿家庭中，拥有上网计算机的不足十分之一，网吧因为少数人违规而对青少年全面禁入，“以面保点”，损害我国上亿未成年人的上网权益。　　政策本身还引发新的问题。由于政策而引发问题的现象，正如医学上常见的“医源性疾病”，人们在求医的过程中又得了新的疾病.而治疗某种社会疾病的“良药”，可能正是导致其他社会疾病的原因。政府在运用公共权力解决现有公共问题的过程当中，由于缺乏有关的知识而采取不当措施导致出现新的问题，在网吧管理中也有突出的表现:　　一是政府严厉的管制，间接导致了黑网吧的泛滥和网吧悲剧的发生.由于牌照总量控制，一些经营者无法取得牌照，转而选择快捷而且成本较小的方式经营黑网吧，在经营中为躲避检查做出反常的举动。如“蓝极速”网吧的老板将大门反锁、窗户用铁枝封住，造成火灾时网吧里面的人无法逃生;二是网吧禁止未成年人进入，迫使部分青少年选择黑网吧。黑网吧没有信息过滤和上网行为监管，青少年更容易接触到网络不良信息;三是网吧经营时间受到严格控制，网吧经营税收按照高消费娱乐场所征收，造成网吧经营效益大幅滑坡;四是网吧经营权由政府审批控制，成为稀有的政策资源。成千上万的网吧被剥夺了经营权，而一些与政府交往甚密的单位却拿到了仅有的网吧特许经营牌照，一些地方出现出租、炒卖网吧牌照的现象。　　论文对广州市某连锁网吧经营发展情况进行案例分析，从实际执行的层面上分析政策效果，加深对现行政策的理解和认识。　　第三部分，政策建议.网吧管理政策的研究和变革是长期的和多维度的，好的公共政策不可能一蹴而就，更不可能一成不变，而是要因应环境和时代的变迁而变化.变革网吧管理制度安排基于对网吧定位的重新审视和认识。　　市场竞争是发展网吧的有效途径。网吧是私益物品，在市场机制中发展的相关交易成本最低.民间资本投资开办网吧为社会提供上网服务，无疑是正确的思路，但是存在市场失灵的现象.　　政府代表公共权力，要对企业的外部性进行调整。网吧作为私有局部公益物品，具有外部性，需要政府制定公共政策进行约束和管理。然而决不是以政府代替市场。政府对社会事务的管理部不是越具体就越好，政府的行为要体现管理的有效性。　　社会具有自我管理的功能。各种社会团体和组织可以为社会提供广泛的公共管理和服务，促进社会的良性发展。而对政府来说，要根据社会的发展不断将一些可以由社会自我管理的职能和权力交给社会.　　政府在网吧管理政策变革中有着广泛的空间，现代政府要重视政府作为的有效性，考虑政府行为的成本。政府并非全能，仅仅依赖政府的力量管理公共事务是远远不够的，还必须有来自市场机制的作用和广泛的社会参与，需要构建更灵活、更有效的制度安排，激励社会中每一个有能力增加集体福利的行为者积极而适当地参与。　　建议在“准入放宽，监管从严”的总体思路下面，构建市场、政府和社会的互动机制，从三者协调合作中寻找解决网吧问题的有效途径。(1)充分运用市场竞争机制引导网吧在发展中完善。适当降低网吧的准入门槛，鼓励网吧向连锁化规模化经营方向发展，提升网吧的经营档次和管理水平。通过发展合法网吧来抑制黑网吧的生存空间;(2)加强政府服务与监管。为网吧市场发展提供制度保障，重点打击网络淫秽色情信息净化网络源头，建立网吧综合治理的长效机制;(3)动员社会广泛参与。组织社会力量参与对网吧经营的监督，积极改善青少年培养教育机制，营造健康向上的网络文化氛围。　　文章分析预测我国网吧业还将持续繁荣。尽管目前我国网民数量已达到8700万，但仅占人口比例的6.7％，与发达地区相比差距还相当大。在相当长的一段时期内，我国网民人数的增加趋势以及社会对网吧的需求将持续保持。但网吧的经营方式会出现新的变化，网吧的存在问题也会出现新的形式和新的内容.虚拟世界的价值观，网络情感、网络婚姻等将不断渗入现实生活。　　社会在发展、网吧也在发展。有些现存的网吧问题将来会变得不是问题，而现在有些情况将来会变成问题。当互联网成为象电视一样普及的资源的时候，网吧本身也有可能淡出市场，或代之以新的业态形式。网吧管理政策的终极目标，是在发展中解决网吧的存在问题，为社会提供有益而且便利的互联网上网服务。管理部门的努力方向，就是把握网吧属性的本质，按照事物发展运行的客观规律制定相关的管理政策。