公共预算过程看似一个经济或技术问题,实质上是一个政治问题,是权力秩序的体现。本文以中国直辖市A市的公共预算的编制过程为例,对中国地方政府的公共预算的权力、结构、民主及其改革进行了描述及分析,探讨中国地方政府预算政治的实质。　　 建国以来,中国政府公共预算制度一直处在变革之中,政府公共预算从中央集权管理逐步过渡到地方预算自主,在20世纪末,部门预算改革也由此开启,政府各部门的主体地位和利益诉求得以突显。在这个背景下,规范部门的行为对公共预算的程序化、规范化、民主化提出了很高的要求。在部门预算改革中,预算编制编制时间安排不太合理影响了预算编制及执行的效果。因此,根据预算环境变化,有些地方政府包括A市对预算编制程序进行了相应的调整。　　 预算编制程序的调整更加突显了公共预算过程的党政领导和财政部门的预算主导角色和作用。中国共产党党委及党组(政党)从政策上引导统领预算过程；市政府领导党委书记、市长及副市长等领导者掌握着预算分配的最高权力；财政局和发改委等预算控制与计划部门决定着预算资金的具体分配、政府各支出部门是一群因其职能不同成为角色各异的预算申请者；而政府监督机构及人大及其常委会则从行政系统内部与外部对整个预算分配过程进行监督和审计,保证预算资金的合理合法分配与利用。　　 在这些角色表达的背后实际上体现了公共预算权力安排及相互关系。A市预算过程的权力配置框架主要包括为三个系统:公共预算的决策系统、协调与控制系统和监控系统。在决策系统中,市委书记与市长的预算权力并不均衡；副市长在自己主管的领域内,对相应的预算资金安排有一定的发言权；在各部门中,部门党组是实际的决策中心,决策系统权力结构具有典型集中性,预算的权力集中于党政首长,从而建构起“党统政行”的预算模式。预算控制与协调系统中,财政与计划的协调性、支出部门的协调性并不太理想,核心预算部门的控制权力受到了准预算部门与支出部门的挑战。监督系统方面,A市财政局监督处及审计部门的监督权对整个预算过程所起的作用也很微妙,行政内部的监控总是受到权力和体制的挑战。加强预算外部监督和控制,进行预算民主改革是当前地方政府预算改革的一个重点和难点。预算账本向人大代表公开等一系列措施也表达了A市预算民主改革的诚意。随着政府预算信息公开的逐步深入,人大代表的专业预算审查能力、合法的预算质询权与修正权成为当前预算民主改革的关注的焦点。另外,公众参与预算在中国也仅刚刚起步,A市公众参与预算并没有很大的动作,但也在有序地进行。　　 A市部门预算改革与预算民主改革目的旨在推动公共预算编制过程的规范性,保证有限的财政收入用在应当用的地方。但这并不一定能够保证财政资金最终的效用如所期望的那样。因此,A市在对预算过程进行改革的同时,也进行绩效预算改革,强调对预算执行结果进行评估。过程与结果本就属于不同的价值观。那么,在预算改革中,政治文化在预算过程中起着意识和价值观统领的作用。威尔达沃夫斯基的“文化理论”对A市公共预算改革中政治文化、社会预算偏好或价值观所起的作用是一个有力的解释。在A市公共预算改革中,政党的意识形态、领导的意志、社会公共价值观等都是一些重要的文化主导因素；零基预算和项目预算改革对旧有的预算政治秩序起着“破”与“立”的作用。　　 政治体制、社会经济的发展阶段以及人口、历史、文化的因素等决定中国地方政府的公共预算政治有着自己的特殊性。集权与分权、党政关系、预算民主、治理理念对预算改革产生着内在的影响。从地方政府发端的“自下而上”预算改革首先要从行政系统内部进行突破,引入民主监督参与力量,实现系统内外的政治环境的平衡,从而中国的预算改革自下而上地推进,构建起一个民主而稳定的预算体制。