上世纪90年代以来,伴随着我国工业化、城市化的发展,城市中低收入人群的住房问题越来越受到人们的普遍关注。为了解决低收入人群的住房问题,经济适用房、廉租房、两限房等保障性住房政策相继出台,但政策的诟病一直存在,住房保障未能得到有效的覆盖。探讨如何走出当前保障性住房建设中的困境,实现“人人享有适当住房”的目标,具有重要的现实意义。　　 本文基于1997-2008年中国保障性住房建设的相关数据,对保障性住房建设的现状进行分析,从数据上印证了“地方政府建设经济适用房动力不足”,“开发商热衷于高档住宅”,“经济适用房滋生权力寻租,腐败现象频发”,“补贴难以实现滚动的累积效应”等问题。然后,结合已有学者的相关研究,运用微观经济学模型,分析保障房建设的两种形式——“砖头补贴”和“人头补贴”两者不同的社会效率,演示性论证了“人头补贴”所实现的社会效率要高于“砖头补贴”所实现的社会效率,并且“人头补贴”的实施能够打破以往房地产土地供应的“双轨制”,也为政府“减负”,降低行政成本,提高行政效率,同时还能尊重受补助者的消费选择权,让受补助者根据实际居住需求选择符合自身效用最优的住房商品。　　 “人头补贴”相比于“砖头补贴”具有更高的社会效率,研究“人头补贴”在实际操作过程中采用何种模式以充分保障中低收入者“居住权”具有较高的实际意义。住房券能把市场竞争机制和自由选择机制引入住房保障系统,引导开发商良性竞争,允许参与者自由选择住房,避免品质低劣的商品房出现。为此,本文提出“住房券”作为“人头补贴”的实现模式,并设计了住房券政策实施的流程。最终构建“最低收入家庭租赁政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭以政府住房券补贴的形式购买或租赁商品房；高收入家庭购买或租赁市场价商品住房”的城市住房系统。　　 本文运用系统动力学建立基于住房券政策的保障性住房体系模型,将保障性住房系统划分为人口子系统、经济子系统、保障性住房投入子系统、保障性住房效益子系统共四个子系统,明确变量间的因果关系,并以杭州市区为例,进行政策的仿真模拟。情景模拟结果表明,不同的个人征信水平、房地产市场稳定状况、住房券价值占市区财政收入比重等参数对保障性住房的惠及面产生显著差异。基于情景模拟的结果,提出了住房券政策实施所需的“制度土壤”,如“住房券政策实施需要稳定的房地产市场”,“住房券政策实施需要健全的个人征信体系”,“住房券政策实施需要科学明确的保障性住房规划”等。并就如何构建住房券政策实施所需的“制度土壤”以及相关配套措施,文中提出了相应的政策建议,为政策制定者提供了参考依据。　　 最后,本文提出在保障性住房政策改革的过程中,要充分考虑路径依赖问题。作为过渡阶段,近期可以延续经济适用房政策,率先引入用于租房补贴的住房券政策,即近期保障性住房政策转变为“砖头补贴+用于租房补贴的住房券”的综合性政策。随着住房券制度的进一步完善,房地产市场的逐步稳定和社会诚信水平的不断提高,再考虑引入用于购房补贴的住房券制度,真正实现保障性住房补贴方式由“砖头补贴”向“人头补贴”转变。