听证一词始于普通法系,其基本精神是:以程序公正保证结果的公正。1946年,美国制定《联邦行政程序法》,明确规定听证程序为行政程序的核心。随后,西班牙、意大利、德国、日本等国家也相继制定了统一的行政程序法,都无一例外地规定了听证程序的内容。立法听证作为民主参与立法的一种形式,有与座谈会、论证会不同的特点:听证会更为公开,参与人都是与立法有利害关系的人,听证的过程带有抗辩性,听证程序、参加人的权利义务以及听证会意见的效力都有严格的规定。听证会有着决策信息收集、利益表达与平衡、决策宣传的作用,对推动民主立法有着十分重要的作用。因此在国外得到越来越多的重视,举行听证会基本上已经成为审议法案的必经程序。尽管各国的具体程序不同,但是基本上都有如下特点:一是都有明确的规定,对听证事项、参加人、程度等进行了规定;二是民主参与性很强,听证内容十分广泛,民众也可以要求举行听证会,对听证参加人的遴选兼顾利益双方,听证过程带有抗辩性;三是都有严格的程序规定,一般分为决定举行听证会、听证准备、听证举行、听证结果使用等几个环节;四是公开性较强,包括提前公告听证内容、公开举行听证会、听证笔录公开等。总的来说,国外的立法听证实践已经比较成熟,针对其的研究不再是听证制度本身,而是听证活动所涉及的具体政策和各方在听证游戏中如何能够取得最大收益等问题。而我国的听证制度起步很晚,是从国外引进的。1999年7月16日深圳市法制局最早召开立法听证。随后,《立法法》和《规章制定程序条例》分别对人大立法和政府立法的听证制度做了规定,各地也随之做了一些规定,也进行了不少实践。但是总的来说,我国目前地方政府立法听证还存在诸多问题,表现在:一是地方政府立法机关对立法听证的定位不准确,多是走形式;二是制度建设不完善,国家没有针对地方政府立法听证的专门性规定,地方制定的规定普遍效力不高,现有的规定内容不够明确,范围过于抽象,不利于实际操作,对听证陈述人的概念不清,对听证参加人的权利义务、听证报告效力、听证费用的支出等规定不明确;三是民主参与程度不足,民众不热心参加;四是程序不够完善,对什么事情应当听证不明确,选择听证陈述人权力全在组织机关,听证过程与座谈会区别不大,公开性不足,听证结果的使用没有监督;五是经费保障不足。为此,我国学者也进行了不少研究,但是多针对人大立法,少有针对政府立法听证进行研究;而且多是理论研究,缺乏实证分析。笔者以青岛市三部政府规章《青岛市经济适用住房管理办法》、《青岛市城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》、《青岛市普通商品住房管理办法》出台之前进行的立法听证为例进行实证分析,通过对听证背景、听证规则、听证运行过程进行分析,提出我国政府立法的出路:首先,从观念入手,合理定位地方立法听证会的地位,既不能夸大听证会的作用、主张事事听证,又不能忽略这一民主参与立法的重要形式。其次,完善相关制度建设,明确和规范地方政府立法听证的法律依据。再次,要完善听证会的程序:建立立法听证的征询制度,合理确定立法听证事项;明确立法听证介入时间;确立听证陈述人的遴选原则和规则、公开透明的选择听证陈述人;明确界定立法听证相关人的权利与义务,尤其要确定“反对意见优先发言、重点对待”的原则;保证听证会的抗辩性;听证过程要公开;要明确听证结果处理办法,使听证的作用真正得到发挥。