本文尝试在历史和空间的背景下来考察中国的农地转用开发问题——是由政府征收农村土地后进行开发，还是由农村集体自行进行农地的转用开发。主要讨论两个问题:一是农地转用开发制度的历史变迁和现实状况，二是不同地区的农地转用开发模式差异及其成因。　　第2章走进历史，发现重工业优先的发展战略、城市偏向的政策塑造了计划经济时期的征地制度，征地补偿按“节省国家开支”和基本排除农民转业的方向安排;改革进一步强化了工业化初期的政策扭曲和经济社会二元格局，“继续实行低价征用土地的办法”。经过1998年的修改，现行1999年版、2004年版的《土地管理法》及其实施条例、释义在将征地的合法范围由宪法规定的“为了公共利益的需要”扩展到“城市建设需要占用农民集体所有的土地”和“城市外能源、交通、水利、矿山、军事设施等项目建设占用集体土地的”的同时，规定是否征地、征多少地、怎么补偿和安置、补偿和安置的标准等都由政府单方面决定，政府征地只需公告、不再需要与被征地单位签订协议，被征地方只能提供“意见”，农民对补偿标准有争议的也由征地方——政府来裁决，且“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”，比包括计划经济时代在内的1949年以来的所有时期都要歧视集体土地产权和农民的财产权利。　　第3章发现地方政府通过土地运作实现招商引资、城市建设资金筹集的土地经营行为，内生于20世纪90年代的一系列改革——土地使用制度改革、分税制财政体制改革、上海浦东开发的示范效应、房改和房地产业被定为支柱产业、1998年《土地管理法》修订时征地制度的进一步“改恶”。地方政府的主要做法是:一方面，在低价强制征收土地之后，一手以高价出让居住、商业用地获取巨额土地收入，一手以协议方式（或表面上的招牌挂方式）低价出让工业用地以招商引资，并用从出让居住、商业用地中获得的土地收入补贴工业用地的低价出让;另一方面，用于城市建设和维护的收入很大一部分来自于土地和与土地开发相关的收入，而土地收入投入城市建设后使土地价格趋升，为地方政府获得更多的收入创造了条件，地方政府便通过规划来扩大城市的规模，形成“城市规划—土地开发—土地收入—城市建设”的循环。而通过土地收购储备获取土地收益、通过开发区实施工业用地价格补贴是地方政府经营土地的两大工具。在过去十余年间，地方政府的这种土地经营行为有力地推进了工业化和城市化，但也存在着严重的可持续问题。　　第4章对东莞的案例研究发现，从20世纪70年代末、80年代初起，以凤岗镇雁田村为代表的第一批村庄进入了依靠集体土地进行资本积累的集中期，90年代初中期正是以寮步镇横坑村为典型的第二批村庄学习第一批村庄的经验、奋起直追的时候，而21世纪初则到了一些后进的村庄依托土地撬动经济发展的新时期。案例研究表明，农村可以通过集体土地的非农建设发展经济，农村集体有能力统筹规划、利用好自己的土地，农村集体可以、有能力主导自己的城市化。如果再能有政府的帮助和服务，而不是取代和排斥，农村土地在不改变其集体所有产权属性的情况下转用，将可达到更高的利用效率，更有助于提高农村集体经济的实力和农民的生活水平。　　第5章讨论农地转用开发模式的空间差异，通过对以政府大规模征地后进行开发区建设为主的苏州和以农村集体开发自己所有的土地、自行招商引资为主的东莞的比较分析，考察苏州的农地转用开发模式在90年代中期发生巨变而东莞大致沿袭原来的农地转用开发模式的原因，发现这主要是由经济发展的主导者的差异造成的——在苏州，经济发展的主导者是政府，与集体土地的所有者——村不一致，走向了以征地、建开发区为主的开发模式;在东莞，经济发展的主导者是村，与集体土地的所有者二位一体，主要由村自己开发集体土地。在此基础上，笔者尝试提出了一个理论假说——在现有征地制度下，地区经济发展的主导者是否和集体土地的所有者合二为一，是造成农地转用开发模式区域差异的主要原因。　　第6章是本文的结束部分，主要依据前面章节的研究结论，就如何稳步推进征地制度的改革提出一些简单的政策建议。由于目前地方政府在很大程度上依靠征收土地来发展地方经济，对土地及土地相关收入的依赖程度很高，而这主要是由现有的财政制度和政治晋升机制塑造的，征地制度改革的推进有赖政治体制改革和财政体制改革的配合。让征地制度朝着改善的方向发展，应抓住以下几个重点:(1)修改宪法的有关条款，解决城市扩张中非出于公共利益占用农地的“宪法悖论”。如果修宪时机尚未成熟，也要坚持原则、进行试点，为尽快修宪做好准备。(2)根据《立法法》中“对非国有财产的征收只能制定法律”的规定，尽快制定、出台专门的土地征收法律。(3)坚持只有公共利益项目才可征地的原则。(4)坚持不因公共利益而低价补偿的原则。(5)允许农地不改变其集体所有产权属性，按规划进入市场，参与工业化、城市化的进程。　　与现有文献相比，本文的贡献主要有以下几个方面:(1)收集、整理了详细的资料，深入征地法律、法规的制定过程，分析了1949年以来中国征地制度的变迁，对理解中国征地制度的历史和现实、明确征地制度改革的方向有所帮助。(2)清晰刻画了作为内生行为的地方政府运用土地来发展经济的历史和制度环境，区分不同的用地类型，讨论了政府一手以低价工业用地招商引资、一手出让经营性用地筹集城市建设资金的内在逻辑及其相互关系，提供了比已有文献更为细致的图景。(3)通过对东莞两个村庄的案例分析，分析普遍存在的农村集体土地流转现象及其对农村工业化、经济增长的贡献，为讨论“集体土地—乡村工业发展—中国经济的转轨与增长”的文献提供了具体、细致的案例，得出了几个重要的结论。(4)以苏州和东莞为比较对象，研究农地转用开发模式的空间差异，讨论农村集体或政府作为发展的主导者与土地制度的叠加对当地农地转用开发模式乃至经济增长方式的塑造作用，比已有文献更有解释力，并在此基础上提出了一个新的理论假说。