政治制度上,我国是单一制国家,中央政府有能力控制所有级次的政府,如我们常见的国务院文件标示“此文件发至县处级”,从而地方政府行为应与中央趋于一致；与西方地方官员的产生方式不同,我国地方官员是由中央任命的,从而地方官员的行为也应与中央趋于一致,即使地方官员之间存在晋升锦标赛,那么其行为也应得到中央的认可；经济制度上,中央政府掌握着税权(所有收入的立废由中央决定)、财政收入的分配权(分税制的框架由中央确立)等权力,地方财政行为也应受制于中央财政行为。然而现实中,地方经常有选择地执行中央政策,其行为甚至与中央政策精神背道而驰,导致“中央政策出不了中南海”“上有政策、下有对策”等现象屡见不鲜。财政作为国家治理的基础,中央与地方财政行为长期保持非一致性将有可能侵蚀国家的政治和法律基础,从而引发危机。运用制度分析方法,中央与地方财政行为非一致性的原因在于财力与事权的不匹配。但与西方国家不同的是,我国财政分权的方式属于“纵向分权”,大量事权属于中央与地方共同事权,从而财政分权并不必然导致两个积极性的发挥。本文以制度与行为的比较分析为基础,认为行为分析有其适用性,进而从一般到具体,把研究视角从财政制度分析转到财政行为分析。通过对委托代理理论、财政分权理论的批判性吸收,在财政行为分析视角下,本文把中央与地方财政关系重新定位于分工与合作的关系。分工与合作不是简单的合伙干,也不是泾渭分明的绝对划分,而是分清责任使中央与地方形成合力。纵向的两级国家治理结构下,相对独立的国家治理和地方治理体系进一步保障了这种关系的确立,继而建立了从财政分权到分工,再从合作到合力,最终发挥两个积极性的逻辑框架。中央与地方财政行为的非一致性是指行为的实质不一致,即行为主体对整体目标的偏离。本文把这种非一致性的行为分析嵌入到新建立的逻辑框架中,得出纵向国家治理结构下,分工形成相对独立的两级治理体系,允许中央与地方财政行为不一致；合作要求保持国家治理的整体性,通过中央与地方两个主体的充分互动,达到行为实质一致的目标；财政行为是政府基于风险和不确定性的决策的表现,所以中央与地方财政行为是否形成合力以公共风险的扩大或缩小作为判断标准,从而把行为是否实质一致的判断标准进一步延伸；两个积极性的发挥要求中央与地方在行为动机、决策理性、行为偏好方面保持一致,并以此作为历史分析的理论依据。中央与地方财政行为非一致性的历史分析主要是对建国以来中央与地方财政关系演变的历史过程进行分析,目的是通过历史演变的情景再现,判断哪些行为的非一致性是实质的,哪些是表面的,从而分别进行矫正或是鼓励。改革开放前,中央与地方财政行为的非一致性处于萌芽阶段,即非一致性不是与国家建立相伴而生的,而是具有历史属性,但完全的一致性导致效率低下。财政包干制下的中央与地方财政行为的非一致性较高,由于地方政府竞争的倾向,追求效率的偏好,地方财政行为的积极性具有一定的离心力,产生很大的负外部性。如地方竞争发展引起的地方市场分割、恶性竞争等,超出了分权的底限。分税制作为集权化改革,地方财政行为的积极性不但没有减弱,反而促成了中国快速发展的二十年。用比较分析的方法,地方财政行为积极性的保持在于分税制政策的稳定性。以前的包干制各省各个时期可能都有差别,分税制首先做到了全国范围内的一致性,政策的调整也是全国统一对待,这样全国一盘棋,地方少了竞争和“学习”,更多的是对新规则的尊重。理论上的分析以事权明晰为起点,支出责任确定为衔接点,收入划分为落脚点。但在实证分析中,收入划分是确定的,收入的法律法规类似于一个最后通牒博弈,地方只得选择接受。在支出端,地方的“行为联邦主义”导致对中央政策的选择性执行或是地方财政行为与中央政策背道而驰,从而中央管得过多过细会影响到地方政府的心理函数,导致地方财政行为的公共风险扩大。如地方政府性债务已经超过中央政府性债务数额,转移支付的代理成本居高不下等问题。十八届三中全会确立了全面改革的目标,在政府领域的简政放权改革和法律领域的《立法法》、《预算法》等法律改革可以视为调整中央与地方财政关系的铺垫性改革。在明确中央与地方财政行为的动机不一致、中央与地方纵向竞争和地方之间横向竞争引发的行为非一致性等原因后,通过总结法国、德国、日本对中央与地方财政关系调整改革的经验,在推进规范式法律化改革、事权与支出责任的明确划分、把地方自治放在更加重要的位置、注重发挥民众的作用、强化信息公开和公众参与等方面得到启示,最后得出结论：要发挥中央和地方两个积极性,首先确立以公共风险最小化为目标、与国家治理理念相适应、体现建立现代财政制度内涵的总体思路,然后通过减少中央对地方的行政控制,法律化、规范化的调整两者关系,理顺“条块关系”,形成地方自治框架,赋予地方一定的预算平衡能力,促进两个主体的互动等方面的具体举措来发挥中央和地方两个积极性。