自从20世纪后期以来,全球范围的行政改革方兴未艾,从经济层面到政治层面,从技术视角到制度角度,各种学说百家争鸣,但其中有一个共性趋势:各家学说都在不断重视组织的“文化”因素。与社会关系相关的文化因素既包括满足个体的情感诉求,也包括提升整体的和谐关系,目的是纠正传统的技术行政过于强调物质手段和技术方法的片面性。根据人的主观因素在政治生活中的不同地位和作用,政治文化可以分为人文政治与制度政治两种模式,中西方政治文化正是此中典型。由于西方公共管理的理论基础囿于宗教文化和数理方法的局限,其引入人文精神的努力并无显著成效。本文就这一问题,从比较中西方政治文化的角度,分析中国的人文政治与西方的制度政治的各自特点和得失,在辨析政治与行政的关系基础上,论证民主与民本两种价值的差异与结合。以儒家学说为中心的道德政治观是中国人文政治的基础,孔子所提倡的“庶、富、教”的治理思想贯穿于其中的各个环节。所谓“庶”就是“养民”,包括“与民休息”的消极方法以及“利民之所利,除民之所患”的积极方法。所谓“富”就是“裕民”,体现在手段上即是“因民之所利而利之”,也就是现代行政学所说的“用公共管理引导社会资源的合理配置”,从而达到政府“惠而不费”,人民“劳而不怨”的效果;体现在结果上即是“寓富于民、国民同利”,也就是现代经济学所说的“人民富足而后有国家的富足,税基丰厚而后有税收的丰厚”。所谓“教”就是“化民”,即通过道德教育、风尚塑造和领导垂范来引导民风、净化习俗、端正大众行为、协调社会关系。这是人文政治的最高境界,目的是实现社会“富而不奢、贫而不犯、安而不惰、争而不乱”的和谐治理效果,最大限度地避免片面强调竞争和发展所致的上层腐败和民间奢靡等不良社会风气及其引发的社会问题。相比较而言,西方制度政治的基础是性恶论,即宗教文化的理性假设。所谓“理性”就是假定人具有“生而性恶、欲而争利”的本性,由此推论“绝对权力导致绝对腐败”,因此必须“以权力来制约权力”。这一思想体现在治国理念上有两点积极优势:一是竞争理念派生出的市场经济机制,二是性恶假设推演出的分权制衡体制;前者促进了经济的发展,后者防范了专制的发生。这也正是近代西方工业国家飞速发展,引起全球示范效应的根本原因所在。然而,福祸相倚,利弊互生,西方社会过于强调“非人格化”理念的同时,也在不断地遭受其负面效应所带来的冲击。随着制度和经济的不断发展,其否定伦理道德的理论基础和忽视人文教化的治理方式,引发并强化了诸如个人至上、拜金主义、弱肉强食等一系列社会弊病。为此,引入人文政治的包容性以纠正制度政治的弊端,依靠制度政治的严谨性以弥补人文政治的弱点,可以作为行政管理研究的一个新视角,这就是本文所要探讨的主要内容。人文政治与制度政治的结合互补并非将二者的简单相加,或仅从字面上刻板地“取长补短”,这是因为二者在体现各自本质特征的利弊方面存在着冲突甚至对立,取补之间必须有所因革取舍。由于各国都有自己独特的民族传统,因此在对中西方两种治理模式的比较中确定因革取舍的标准应考虑两个因素:一是从理论层面比较二者的优劣,以选择更优的理念;二是从现实层面确定符合自身国情的治理模式,以选择更可行的方案。本文对这一问题的论证思路是对两个方面进行比较,在比较中得出结论。一方面,从文化塑造民族心理的角度分别阐述中西方政治与行政思想的发展历程,论证各自的发展趋势和结果并对其进行比较,即宗教文化与人文文化、政教合一与家国同构、民主制度与民本制度三对范畴的比较。得出的结论是:西方模式的主要优势是民主政治和权力制衡,中国模式的主要优势是民本行政和道德教化,应努力实现二者的结合互补。另一方面,从论证政治与行政的含义、作用及二者关系的角度,介绍并比较了中西方治理理论的不同观点,进而从“权力性质”的新视角论证了政治与行政的关系。得出的结论是:政治属于规定公共权力来源的监控活动,行政则属于规定公共权力运用的管理活动;所以政治的价值取向应当是“民主”,而行政的价值取向则应当是“民本”;二者的有机结合,即形成完整的“权力回路”,是政治与行政、民主与民本融为一体的理论指导和现实基础。民主政治与民本行政结合的切合点是二者所共同体现的“权源于民且用于民”的行政伦理基础,而二者的有机融合也就是中西方政治文化的应用性结合。这一理论不仅具有一定的学术研究价值,而且对我国行政改革也具有一定的现实意义。本文共分为四个部分:第一部分通过比较中西方政治思想的发展,论证了文化对于政治的基础性作用,分析了造成中西方政治思想差异的主要原因,比较了宗教文化与人文文化,及其派生出的“政教合一”与“家国同构”两种治理模式的特点,在此基础上论述了宗教文化与民主政治的渊源;第二部分通过比较中西方行政思想的发展,论证了二者的差异主要源于不同的人性假设的观点,分析了西方“二分法”和管理主义的得失,提出了行政是政治性与管理性相统一的观点,在此基础上论述了性善论与民本行政的渊源;第三部分通过比较政治与行政的关系,列举了中西方的不同学术观点,从二者的“权力性质”角度分析了政治与行政的关系,进而论述了二者分别在民主价值和民本价值上的切合点,其有机结合正是两种治理模式融合互补的关键;第四部分从现实角度简要介绍了我国行政改革的理论成果,借此论证了民本行政对于落实民主政治的作用,以及行政伦理对于实现民本行政的意义。