习总书记在十九大报告中指出,我国生态文明建设成效显著,但同时必须清醒看到,生态环境保护任重道远。生态文明建设,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计,随着我国财税体制改革的逐步深入,必须坚持以生态理念为指导。2015年是中国进入新一轮税制改革的开局之年,十八届三中全会将本次税制改革提升到“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略高度,赋予其“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位。其中,央地财政关系的研究是财政体制改革的关键。党的十八届三中全会和十九大报告都强调,要建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的央地财政关系。作为央地财政关系改革的突破口,事权与支出责任的划分改革逐步进入深入。2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(下文简称“《指导意见》”)发布,将事权的划分置于“建立现代财政制度的重要内容”、“推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需求”的重要地位。同时指出,要在2017-2018年总结相关领域改革经验,结合实际,循序渐进地在环境保护等基本公共服务领域取得突破性进展。就资源事权及支出责任的划分而言,一方面,我国国务院机构改革迫切需要在理论和实践中厘清资源事权的内涵、外延及划分。2018年2月28日党的十九届三中全会提出“改革自然资源和生态环境管理体制”,并在随后发布的《深化党和国家机构改革方案》中提出,组建自然资源部(组建国家林业和草原局,归属于自然资源部管理)和生态环境部,分别“行使全民所有自然资源所有者职责、所有国土空间用途管制和生态保护修复职责、着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题”和“整合分散的生态环境保护职责、统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责,加强环境污染治理,保障国家生态安全”。另一方面,资源税立法箭在弦上,资源税归属需要建立在资源事权及支出责任的厘清上。随着营业税正式退出历史舞台,地方主体税种的缺失问题日益凸显,资源税改革的进展使学者对资源税成为地方税或地方主体税种展开了讨论。事实上,仅仅就收入的角度探讨资源税的归属是不全面的,这也和十八届三中全会以来我们提倡的事权和支出责任相适应是背道而驰的。从资源税收益划分的起点来看,首先应该讨论的是资源税所对应的资源治理事权,就这一点而言,我国鲜有研究。央地财政关系的法治化改革、资源税改革、国务院机构改革都聚焦资源治理,因此,资源治理财政事权与支出责任相适应的路径厘清及路径构建是我国财税体制改革中一个不可忽视的话题,有利于发挥财税制度在生态文明建设中的促进作用,实现我国财税体制改革与生态文明建设的协同完善。在我国新时代社会主要矛盾的转换中,财政事权及支出责任划分改革扮演着重要角色,不仅需要法学理论的引领,更需要以问题为导向,转变研究范式。重新调整思路,从资源治理财政事权与支出责任相适应法治化的角度、借鉴国外成功的立法经验和相应理论,对资源生态价值的实现做出全面研究。围绕着资源治理财政事权与支出责任相适应的法治化这一中心,本文主要由四部分构成:第一章在厘清财政事权与财权、财力、支出责任三层逻辑的基础上厘清资源治理财政事权与支出责任相适应的制度意蕴及相应的现实检视。从应然的角度来看,资源治理财政事权与支出责任相适应意味着:在基础制度层面,资源治理财政事权要实现清晰划分;在保障制度层面,要提高支出责任能力、完善支出责任分配、实现支出责任的有效履行、建立支出责任的监督及问责机制;在构建路径层面,要加强法治约束,实现程序法治和实体法治。但从实然的角度来看,我国资源治理财政事权与支出责任相适应的程度较低:在基础制度层面,资源治理财政事权划分不清;在保障制度层面,资源治理支出能力不足、履行低效、分配模糊、问责机制及不利责任承担构建不健全;在构建路径层面,我国宪法及宪法性法律存在着根本性缺位,相关法律法规的制度层级低,且与宪法有所背离,在财政事权与支出责任的配置中出现显著的决策权集中现象。第二章针对资源治理财政事权与支出责任相适应中的基础制度——资源治理财政事权的划分进行研究。资源治理财政事权的法律界定离不开两个问题的厘定——资源与环境的分离、从管理走向治理。资源治理财政事权范围的考察首先需要厘定市场与政府的边界。事实上,自然资源治理需要政府与市场的双重作用,二者有进有退,适时引进“多中心治理”很有必要。在资源治理财政事权的纵向划分中,首先应当明确的是在财政事权划分中地方政府的地位,从我国《宪法》规定、联邦制和单一制国家分权与集权的双向运动实践、企业扁平化管理经验等角度可以看出,我国地方政府在财政事权划分中应当具有相对独立的地位。继而,资源治理财政事权的纵向划分应当遵循公平与效率的原则,其中,公平原则作为基础,效率原则予以修正。在资源治理财政事权的横向划分上,主要是在省级政府间以及职权部门间厘清资源治理财政事权的配置,以实现利益的平衡及行政的高效运转。第三章对资源治理的支出责任进行构建。首先,构建财政事权主体的支出责任能力,这主要体现在财政事权主体的财力上。一方面,要重新审视我国现有的资源税、费、租,在其本质的基础上梳理其用途及收入归属;另一方面,作为利益平衡的重要工具,财政转移支付制度未来要在制度本身的运行、制度规范的建立、制度内容的扩展、权利—权力—义务体系的构建中发挥优势,弥补因收入性质分配而导致的利益不均衡。其次,在支出责任分配上,要坚持事权主体承担支出责任的基本原则,事权委托、财力转移、责任自留的补充原则,外溢共担、超负上移的纠纷解决机制。再次,在支出责任的履行要求上,最根本的要求是实现民生福祉,具体到资源治理方面,要实现资源的节约与合理利用,在实践中则要求建立绩效考核机制予以保障。最后,有效的支出责任监督机制构建是重点和保障。一方面,要建立政府自查、人大审查、社会监督的全方位监督机制,另一方面,要建立健全支出责任的不利后果承担机制。无论是资源治理财政事权还是支出责任制度的构建,都必须要依照法治的思维依法进行。因此,第四章主要解决资源治理财政事权及支出责任相适应的构建路径——法治化。在法律层级面向,首先强调地方在中央立法中的参与权,给与博弈双方充分的意见表达机会;其次,在地方独立事权的划分上,要充分尊重地方的自主权,以地方性法规、地方政府规章的方式将地方事权划分予以固化;同时,以对下位法的监督及审查机制的完善是保障地方独立事权依法行使的关键。在法律体系的构建中,要分别在宪法及宪法性法律、财税法律体系、资源治理相关法律制度的体系化构建中实现资源治理财政事权及支出责任划分的“于法有据”。具体到资源治理财政事权与支出责任相适应的实践层面,则要以财政事权及支出责任清单的方式,同时强调清单的强制性、动态性、公开性、完整性、发展性。